本報記者張鳳雲

　　隨著新型農業生産經營主體的快速發展和適度規模經營的不斷推進，農業發展正面臨著深刻調整，對於金融保險服務的需求也越來越迫切。然而農業信貸和保險需求長期得不到有效滿足，融資難、融資貴、風險大等問題不得不讓我們正視，農業金融保險仍然是金融體系中最薄弱的環節。

　　如何才能適應農業實際，不斷深化農業金融改革，破解農業金融發展難題，為現代農業發展助力？農業風險大、投入高、公共性強，財稅支援又該怎樣發揮作用？適值兩會召開，記者就此問題專訪了全國政協常委、農業部副部長張桃林。

　　記者：農業發展到今天這個階段，內外部環境都發生了深刻變化，對金融保險的需求也不可同日而語。請您介紹一下當前我國農業金融保險領域面臨著哪些新情況？

　　張桃林：當前，我國農業發展正處在由傳統農業向現代農業轉型跨越的關鍵時期，農業現代化建設與金融保險的關係日趨緊密，特別是新型農業生産經營主體對金融保險的需求日益旺盛。一方面，家庭農場、農民合作社等新型主體快速發展，農業標準化、産業化、規模化水準不斷提高，對財政投入及融資的需求更加突出。另一方面，隨著適度規模經營的加快推進，農業生産經營的各種自然風險和市場風險也更加集中，需要進一步改革和完善農業保險制度、更好提升農業保險的風險防控能力。此外，農業發展還面臨著農産品國際價格“天花板”和國內生産成本“地板”的雙重擠壓，亟須進一步完善財政支農政策體系及機制，提高財政資金使用效率，促進農業發展方式加快轉變，增強農業的比較效益和競爭力。

　　記者：這些年來採取了哪些有效措施推動金融資源向“三農”傾斜？還有那些短板需要補齊？

　　張桃林：黨中央、國務院高度重視金融保險支援現代農業發展，出臺了一系列重要政策和措施。今年中央一號文件明確提出，要主動適應農村實際、農業特點、農民需求，綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監管等政策措施，推動金融資源繼續向“三農”傾斜。去年國務院辦公廳制定下發專門的金融服務“三農”發展的若干意見，作出系統部署。近年來，中央財政先後實施農業保險保費補貼、農村金融機構定向費用補貼、涉農貸款增量獎勵等政策，增加了農業金融保險供給，在滿足現代農業資金需求、防範化解農業風險、促進糧食連年增産和農民連年增收等方面發揮了積極作用。

　　但是，農業貸款難、貸款貴、風險高的問題仍然比較突出，特別是金融保險還遠不能滿足新型主體快速發展的需要，已日益成為現代農業發展的關鍵制約。

　　在農業信貸融資方面，存在的主要問題有：一是抵押難、抵押物數量少。農村的土地承包經營權、宅基地使用權、大型農機具、林權等抵押搞了一些試點，但金融機構還是“不願要”“不敢要”；二是農業信貸擔保機構規模小、擔保網路體系不健全。2013年農業信貸擔保機構在保餘額231億元，僅為全國融資性擔保行業年末在保餘額1.06%；三是農業信貸擔保和貼息財政扶持力度不夠，農業擔保的風險得不到必要的彌補，農民信貸的資金成本過高。

　　在農業保險方面，存在的主要問題有：一、農民反映險種少、理賠難、賠款低。目前農業保險的保額一般只能覆蓋30%~70%的直接物化成本，且設置了較高的免賠條件；二、地方政府反映保險保費財政補貼配套負擔重、賠付率低。近7年我國財政支援的農業保險平均賠付率僅為64.6%；三、保險機構反映農業潛在風險大、多層次風險分散機制不健全。雖然我國已建立了初步的農業保險大災風險分散機制，但在保險統籌層次和風險分散水準上都還較低；四、産業、財稅、保險政策協同配合不夠。農業保險制度設計和産品開發、費率制定，與農業産業發展規劃佈局、農業生産經營特點、財政支農政策體系及項目計劃安排、農民特別是新型主體發展需求等的結合不夠緊密、有效。

　　記者：農業不同於其他産業，風險大、投入高，又承擔著糧食安全等公共責任。在您看來，政府在促進金融保險服務農業方面應該如何作為？

　　張桃林：從國外農業金融保險發展的有益經驗和國內各地的成功實踐來看，由於農業本身具有的公共性、基礎性、弱質性，以及現代農業高成本、高投入、高風險的特點，都很注重政府與市場的結合，通過政府採取稅收優惠、利息補貼、債務擔保、保費補貼等多種方式引導支援農業金融保險發展。如：美國2014~2018年最新農業法案，大幅增加了農業金融保險保障方面的補貼；歐盟在2007~2013財政年度設立了農業擔保基金和歐洲農業基金，作為歐盟共同農業政策的基本金融工具。又如，在國內，上海市農委牽頭會同財政廳、保監局，將農業保險與災害救助統籌考慮，並通過保險與信貸相結合，提供小額貸款保證保險，向新型經營主體提供50萬元到400萬元的無抵押基準利率的貸款服務，有力支援了農業發展方式的轉變和現代農業的建設。值得總結和推廣的典型還有重慶、貴州等地的“銀行+信用擔保”模式，廣東、上海等地的“銀行+保險+風險保障金”模式，江西等地的“銀行+風險保障金”模式等等。

　　針對上述我國財政支農政策和農業金融保險方面存在的突出問題，應積極借鑒和總結國內外有益做法，強化農業産業、財稅和金融保險政策“三位一體”、協同配合，實現農業産業上水準、金融保險機構穩發展、財政補貼高效率、農民最終得實惠的共贏局面。

　　記者：在您看來，具體應該從哪些方面進行完善？

　　張桃林：具體來講，應進一步加強以下四個方面的工作。

　　第一、強化農業金融保險法制建設，完善農業金融保險管理體系。一是加快推動制定出臺農業金融促進法，完善《農業保險條例》並儘快上升為農業保險法，將財政支援和促進農業金融保險納入法制化的軌道。二是強化相關部門對農業金融保險經營的指導服務。在中央層面加快建立部際聯席會議制度。在地方層面加快建立完善相應管理機制，發揮基層農經、農技及鄉村兩級行政資源作用，配合做好承保理賠、查勘定損等工作。

　　第二、加大財政促進金融保險支農力度，充分發揮財政資金的引導和撬動作用。按照世貿有關規則，財政支援農業金融保險屬於“綠箱”或“黃箱”中非特定産品“微量允許”政策。目前，我國這方面政策空間相對充足，應盡可能用好用足這一空間。一方面要繼續加大對“三農”，尤其是農業生産環節的支援力度，另一方面要積極借鑒美國等發達國家經驗，增加對金融保險的財政補貼規模，更好地發揮財政引導和撬動金融保險支農的作用。

　　第三、創新農業信貸擔保機制，提供免抵押、低成本的農業信貸服務。設立中央層面或中央帶動地方建立農業信貸擔保基金，以政府為主注入資本金的方式支援建立一批專門服務農業的融資性擔保機構，並優先覆蓋農業大省、大縣。採取費用補貼、業務獎勵等多種方式，合理降低農業信貸擔保費用，鼓勵各類信貸擔保機構開展農業信貸擔保業務。探索採取貸款貼息和風險保障金的方式，與銀行金融機構合作向農民提供無抵押低利率的貸款服務。此外，要積極打通信貸和保險的合作通道，推廣農業信貸保證保險、保單質押等，發揮保險增信作用。

　　第四、創新農業金融保險産品，提供更加符合新型主體需求，多層次、高保障的保險服務。這裡面又包括四個方面的內容：一是建立主要糧食品種基本保險普惠補貼制度、地方特色農産品保險保費獎補制度，對水稻、小麥、玉米基本保障保險實施普惠制補貼，由中央和省級財政給予全額補助；對地方自主開展特色農産品保險，由中央財政給予一定比例的獎勵。二是開展保費補貼方式改革試點，改按保費補貼為按保額補貼，解決高費率、低保額與低費率、高保額享受同樣補貼的問題，引導各地主動提高保障水準。三是鼓勵開發産量保險、價格保險、氣象指數保險等新型保險産品，在全國生豬養殖大縣的規模養殖場開展生豬目標價格保險試點，加快建立按保物化成本、完全成本、基本收益等不同保障水準、多樣化的保險産品。四是加快完善多層次農業保險大災風險分散機制，建立健全市場和政府共同參與，保險公司自行負擔、再保險和特大風險政府支援的三級農業保險大災風險分散制度。