專欄

　　中國法律經常遭受詬病的一個方面是，不少法律停留在紙面上，就像TXT文本文件一樣，只能打開瀏覽，卻無法像EXE可執行文件一樣，可以在實踐中運作。

　　今年的兩會上，《立法法》修正案將獲通過。立法是當前中國最重要的政治活動之一。相應的，塑造中國政治結構的法律中，《立法法》的地位大概僅次於憲法。除了憲法之外，既涉及立法、行政、軍事和司法等多種國家機關的權力劃分，又涉及中央和地方多個政府層級許可權的法律，也就只有《立法法》了。因此《立法法》自2000年施行以來的首次修改理應獲得更多關注。

　　“可操作性”是此次修訂的核心

　　《立法法》即將交付全國人大代表大會審議通過之前，已經在全國人大常委會上審議了兩次，先後公佈了兩個草案。從草案來看，此次修訂有不少突破，例如強調了全國人大及其常委會在立法中的主導作用，賦予更多地方政府地方立法權，此外還明確了稅收只能由法律來規定——這意味著，包括稅率在內的一些稅收事項，不能僅憑政府部門一紙通知就能隨意調整。

　　《立法法》草案中出現了一個新概念，甚至可以説是此次修訂的核心概念，那就是“可操作性”。《立法法》帶著歷史使命登場，2000年出臺的目的主要是為了配合社會主義法律體系的建設目標。2013年該目標宣佈實現之後，《立法法》的使命也得隨之升級。提高法律的“可操作性”正是《立法法》在草案第六條中提出的新目標之一。

　　中國法律經常遭受詬病的一個方面是，不少法律停留在紙面上，就像TXT文本文件一樣，只能打開瀏覽，卻無法像EXE可執行文件一樣，可以在實踐中運作。

　　“可操作性”可謂克服這一法治頑癥的藥引子。既然新的《立法法》打算要提高中國法律的可操作性，那麼這部新修訂的法律，首先就要確保自身是可操作的。原因很簡單，假如連《立法法》都不可操作，那麼立法活動就不可能按照立法法規定的那樣運作，立法活動所生産出來的法律也就難以保證可操作性了。

　　《立法法》如何在實踐中實現可操作性

　　從公開的兩部草案來看，新《立法法》在提高自身的可操作性方面有一些進步。可操作性可以從幾個層面上來理解。首先是法律表述得清晰。2000年《立法法》規定稅收只能由法律規定，但是這個規定太過於籠統，可能被解讀為“稅種只能由法律規定，而其他具體事項可以由國務院或其部門規定”。過去十多年一些有關稅收的行政法規和政府規章之所以出臺，而不是由全國人大及其常委會通過法律，大概原因就是這項規定存在多種解讀的空間。此次修訂具體羅列了稅收的多個方面都只能由法律規定，算是堵住了這個漏洞。

　　其次是法律要符合實踐規律。立法的末尾階段是表決通過，但是一部法律一般包含多個條款，投票者可能同意大部分條款卻不同意個別條款，此時便可能遭遇決策困境。前幾年刑事訴訟法修訂時便遭遇類似困境。大部分修訂條款體現了進步性，但個別條款卻令人擔憂。假如因為個別條款存在爭議而耽擱乃至阻礙了立法進程，那將是一大遺憾。此次立法法修訂增加了爭議條款單獨表決的制度，對立法法的可操作性是一個提升。

　　此外可操作性原則還要求法律的實際效果和立法的目標是相符的，法律具備一定的確定性等。從這些方面看，此次草案也存在一些遺憾。草案第一稿規定，一些情況下，立法“應當”舉行論證會和聽證會，但是到了第二稿，“應當”變成了“可以”。這意味著論證會和聽證會制度存在不確定性，最終可能變成不那麼重要的立法拿來論證和聽證，而重要法律則為了避免更大爭議，不交付這些體現公眾參與的機制進行討論。

　　另外，草案規定，有關國家機關、社會團體、企事業單位和公民可以申請全國人大常委會審查與憲法、法律相抵觸的法規和規章，全國人大常委會“可以”向申請者反饋審查情況。此處“可以”一詞又降低了此項制度的可操作性。

　　《立法法》草案在文本上已經實現了良好的可操作性，在實踐中能否得到具體制度和機構的配合，從可操作的《立法法》走向可操作的立法，這個過程必將有更長的路要走，有更多的難關要克服。

　　□葉竹盛（華南理工大學廣東地方法制研究中心研究員）