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可操作的立法,始於可操作的《立法法》

  • 發佈時間:2015-03-03 02:31:39  來源:新京報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  專欄

  中國法律經常遭受詬病的一個方面是,不少法律停留在紙面上,就像TXT文本文件一樣,只能打開瀏覽,卻無法像EXE可執行文件一樣,可以在實踐中運作。

  今年的兩會上,《立法法》修正案將獲通過。立法是當前中國最重要的政治活動之一。相應的,塑造中國政治結構的法律中,《立法法》的地位大概僅次於憲法。除了憲法之外,既涉及立法、行政、軍事和司法等多種國家機關的權力劃分,又涉及中央和地方多個政府層級許可權的法律,也就只有《立法法》了。因此《立法法》自2000年施行以來的首次修改理應獲得更多關注。

  “可操作性”是此次修訂的核心

  《立法法》即將交付全國人大代表大會審議通過之前,已經在全國人大常委會上審議了兩次,先後公佈了兩個草案。從草案來看,此次修訂有不少突破,例如強調了全國人大及其常委會在立法中的主導作用,賦予更多地方政府地方立法權,此外還明確了稅收只能由法律來規定——這意味著,包括稅率在內的一些稅收事項,不能僅憑政府部門一紙通知就能隨意調整。

  《立法法》草案中出現了一個新概念,甚至可以説是此次修訂的核心概念,那就是“可操作性”。《立法法》帶著歷史使命登場,2000年出臺的目的主要是為了配合社會主義法律體系的建設目標。2013年該目標宣佈實現之後,《立法法》的使命也得隨之升級。提高法律的“可操作性”正是《立法法》在草案第六條中提出的新目標之一。

  中國法律經常遭受詬病的一個方面是,不少法律停留在紙面上,就像TXT文本文件一樣,只能打開瀏覽,卻無法像EXE可執行文件一樣,可以在實踐中運作。

  “可操作性”可謂克服這一法治頑癥的藥引子。既然新的《立法法》打算要提高中國法律的可操作性,那麼這部新修訂的法律,首先就要確保自身是可操作的。原因很簡單,假如連《立法法》都不可操作,那麼立法活動就不可能按照立法法規定的那樣運作,立法活動所生産出來的法律也就難以保證可操作性了。

  《立法法》如何在實踐中實現可操作性

  從公開的兩部草案來看,新《立法法》在提高自身的可操作性方面有一些進步。可操作性可以從幾個層面上來理解。首先是法律表述得清晰。2000年《立法法》規定稅收只能由法律規定,但是這個規定太過於籠統,可能被解讀為“稅種只能由法律規定,而其他具體事項可以由國務院或其部門規定”。過去十多年一些有關稅收的行政法規和政府規章之所以出臺,而不是由全國人大及其常委會通過法律,大概原因就是這項規定存在多種解讀的空間。此次修訂具體羅列了稅收的多個方面都只能由法律規定,算是堵住了這個漏洞。

  其次是法律要符合實踐規律。立法的末尾階段是表決通過,但是一部法律一般包含多個條款,投票者可能同意大部分條款卻不同意個別條款,此時便可能遭遇決策困境。前幾年刑事訴訟法修訂時便遭遇類似困境。大部分修訂條款體現了進步性,但個別條款卻令人擔憂。假如因為個別條款存在爭議而耽擱乃至阻礙了立法進程,那將是一大遺憾。此次立法法修訂增加了爭議條款單獨表決的制度,對立法法的可操作性是一個提升。

  此外可操作性原則還要求法律的實際效果和立法的目標是相符的,法律具備一定的確定性等。從這些方面看,此次草案也存在一些遺憾。草案第一稿規定,一些情況下,立法“應當”舉行論證會和聽證會,但是到了第二稿,“應當”變成了“可以”。這意味著論證會和聽證會制度存在不確定性,最終可能變成不那麼重要的立法拿來論證和聽證,而重要法律則為了避免更大爭議,不交付這些體現公眾參與的機制進行討論。

  另外,草案規定,有關國家機關、社會團體、企事業單位和公民可以申請全國人大常委會審查與憲法、法律相抵觸的法規和規章,全國人大常委會“可以”向申請者反饋審查情況。此處“可以”一詞又降低了此項制度的可操作性。

  《立法法》草案在文本上已經實現了良好的可操作性,在實踐中能否得到具體制度和機構的配合,從可操作的《立法法》走向可操作的立法,這個過程必將有更長的路要走,有更多的難關要克服。

  □葉竹盛(華南理工大學廣東地方法制研究中心研究員)

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