2015年1月19日，國務院發佈了《關於規範國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》（以下簡稱“《通知》”），這是中央政府全面深化行政審批制度改革的又一重要部署，對中央政府部門規範行政審批行為提出了實實在在的要求，在當前經濟社會發展及行政審批改革的新形勢下具有特別重要意義。

　　從某種意義上講，規範行政審批行為比取消和下放行政審批項目更為重要。首先，“規範”與“取消下放”都是深化行政審批改革的重要內容。黨的十八屆三中全會作出的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理、提高效率”。近兩年來，經過幾輪集中清理，中央政府部門取消和下放了500多項行政審批事項，完成了階段性目標任務。取消下放的工作還會繼續推進，但行政審批制度改革的終極目標絕不是消滅所有的行政審批事項。首先，從政府管理的角度看，行政機關必須保留一部分行政審批事項。其次，從人民群眾反映來看，解決審批難的問題，或者説對審批行為規範的訴求更為強烈。審批難主要體現在手續繁雜、耗時冗長、材料眾多、效率低下、黑箱操作、自由裁量權過大等方面，群眾和企業等對此敢怒而不敢言，社會輿論普遍關注。特別是直接或間接存在的“吃、拿、卡、要”現象不一而足，在很大程度上危害了政府在人民群眾心目中的形象，損害了政府公信力，也不利於進一步激發市場和社會活力。

　　另外，即使在成熟市場經濟國家，審批等事前監管行為也是必不可少的，當然其監管多表現為行業自律性監管和審批。在我國市場和社會主體能力很弱的情況下，合理審批等監管行為還不得不主要依靠政府這個“必要的惡”，我們需要做的是規範，是揚其善抑其“惡”。以職業資格認證為例，與英國和日本等成熟市場經濟國家相比，我國資格認證存在的突出問題不是數量，而是審批者的“胡作為”和“不作為”。比如，英國的職業資格證書多達4000多種，而我國在取消下放之前的數量大約是1200來種。再比如，日本養老服務行業的職業資格證書有四五種，而我國現在還沒有一種全國性的證書。當然，有人會説，英國、日本等國家的資格證書主要是由專業技術協會發放的，而我國是由政府發放的。我國的協會一般是“二政府”，其自身能力和所受監督比政府都要弱，因此，它們在相當長的時期還不能成為政府的替代者。我們需要積極創造條件，激發社會組織的活力，同時需要對政府行政審批進行規範，減少職業資格認證中的“亂象”。總之，我贊成規範重於取消下放的判斷。實際上，對審批權力進行嚴格規範以後，再加上反腐敗的震懾作用，行政審批在一些強勢部門已經開始成為“燙手的山芋”。這一轉變必將提高有關部門取消下放不合理行政審批事項的主動性。

　　邁出行政審批規範化第一步，將開啟破冰之旅，旨在提高審批效率、推動行政審批在法治軌道上運作。《通知》主要由“規範行政審批行為”和“強化監督問責”兩個部分組成，共提出了10條可操作性的措施。其中核心內容體現為5個方面：一是推行“一口受理”，即負有行政審批職能的政府部門全面實行“一個窗口”對外統一受理，受理工作量大的還要安排專門工作場所，對每一個審批事項都要編制服務指南，列明申請條件、基本流程和示範文本等，盡最大可能減少中間環節；二是實行“限時辦結”，各部門要建立受理單制度和辦理時限承諾制度，依法依規明確辦結時限，防止審批事項久拖不決。對於多部門審批事項，要探索實行一個部門牽頭、其他部門協同的“一條龍”審批或並聯審批，讓審批提速；三是嚴格“規範辦理”，即各部門對承擔的審批事項每項都制定工作細則，明確審查內容、要點和注意事項等，嚴禁擅自提高或降低審批門檻，防止隨意裁量；四是堅持“透明辦理”，即除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私外，所有審批的受理、進程和結果等資訊都要公開，各部門要履行對申請人的告知義務，並提供諮詢服務；五是推進“網上辦理”，即各部門要積極推行在網上集中預受理、預審查，加強國務院部門間及中央和地方間資訊資源共用，用便捷、高效、透明的行政審批打造政府服務品牌。應當説，這些舉措是各部門達成共識、經過努力可以實現的，也是全社會廣為期待的。

　　好的開端是成功的一半。雖然《通知》提出的措施在規範化方面的要求還是初步的，但卻邁出了關鍵性步伐。要保障這些改進舉措落實到位，還需要有關部門主要負責同志按《通知》要求，把改進審批工作擺入重要議事日程，親自負責、專題研究，建立相應工作機制。同時，我們必須看到，行政審批難沉疴已久，有社會文化、體制機制、法律制度不健全等多方面因素，解決這一問題不可能畢其功於一役，更多更高標準的規範化工作還在後頭。比如，一些部門將有關行政審批事項變相委託社會仲介組織代理，一些行政審批事項得以授權的法律法規依據需要清理。在全面推進依法治國戰略下，這些問題的解決需要政府及相關部門積極配合全國人大等機構，同時發力、標本兼治。再比如，由於行之有效的本土化的行政審批標準化體系還在探索之中，《通知》並沒有對組織重構、業務標準化和業務流程優化等提出統一要求，但要求各有關部門制定每項行政審批的基本流程，並主動公開審批事項有關資訊和成效，接受社會監督。通過相關部門行政審批流程的比較，相對落後的部門在社會評議和質疑的壓力之下，可能不得不進行流程再造。如此下去，各部門的行政審批將會逐步接近優化，屆時再出臺標準化管理的要求就是水到渠成了。

　　以上示下引領示範，將推動全國各地行政審批改革再上臺階。現在，全國很多地方都在探索行政審批制度改革，但進展很不平衡。一些地方特別是東部經濟發達地區，根據本地實際在壓縮審批工作時限、優化審批流程等方面都取得了一些成效，受到當地民眾和企業及社會組織的積極評價。有的地方還把創新行政審批工作與其他改革探索相結合，比如，江蘇昆山市將部分縣級政府審批許可權下放給試點鄉鎮並優化審批流程，在經濟發達鎮行政體制改革方面積累了有益經驗；再比如，廣東順德區在大部門制改革中引入公眾評價機制，評判行政審批服務，在轉變政府職能精簡機構上走出了一條特色之路；天津南開區早在10年前就曾探索試行“超時默許”的限時辦結機制。但在另一些地方，由於思想不夠解放、服務意識淡薄、經濟基礎有限等各種原因，行政審批還停留在傳統樣式上，民眾和企業頻頻吐槽，審批難不時見諸媒體。

　　與中央部委的行政審批相比，地方行政審批行為直接面對廣大人民群眾、直接關係地方經濟社會發展、直接影響黨和政府的公信力。因此，後者的規範化意義更為重大、作用更為明顯、改進要求也更為迫切。此次中央政府行政審批規範化工作部署雖然直接針對中央政府部門，但它體現了對地方在規範行政審批行為上積極探索創新的肯定，有的是直接吸收一些地方有益創新舉措，例如“一口辦理”，同時也將進一步推動各地在規範行政審批行為方面再上新臺階。對於在規範行政審批行為方面創新不夠的地方，《通知》中提出的舉措是一個很好的引導。這個指導性文件的出臺，在全國範圍內將有助於營造一個行政審批制度改革以上示下、上下結合互動、各地平衡協調發展的良好效應。只有先在中央部委全面推行，有關改革政策出得了中南海，才能在五湖四海落地。當前我國經濟發展步入新常態，各個地方、各級政府都要進一步規範行政審批行為，通過公平高效的行政審批，為經濟社會發展注入新活力和新動力。

　　（作者單位：國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所所長，研究員）