概要

　　2014年，全國各類草原違法案件發案18998起，立案17848起，結案17423起，立案率為93.9%，結案率為97.6%。發案數量比上年減少187起，但破壞草原面積比上年增加8.4萬畝，達到31.37萬畝。各地實施《最高人民法院關於審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱草原司法解釋）的力度明顯加大，全年共向司法機關移送涉嫌犯罪案件621起，比上年增加342起，是上年的2.23倍。

　　非法開墾草原案件數量比上年增加526起，增長了38%，自2011年以來案件數量持續遞減後首次出現反彈。非法開墾破壞草原面積28.54萬畝，比上年增加11.28萬畝。此類案件主要發生在內蒙古、新疆、吉林、黑龍江、青海五個省區。五省區非法開墾草原案件數量佔全國的96.6%，非法開墾草原面積佔全國的98.8%。

　　非法徵收徵用使用草原案件和非法臨時佔用草原案件發案數量較上年有所回落，分別比上年減少41起和66起；兩類案件共破壞草原面積2.84萬畝，比上年減少2.87萬畝。

　　違反禁牧休牧規定案件數量較上年略有減少，但仍是發案數量最多的案件類型，佔發案總數的78.4%。違反草畜平衡規定案件發案數量較上年略有下降。這兩類案件查處情況較好，立案率和結案率較高。

　　非法採集草原野生植物案件發案數量較上年增加了21%，立案率僅為40.9%。基層執法人員普遍反映，由於違法人員流動性強，執法機關手段落後、力量不足，取證難、處罰難和執行難的問題突出，此類案件查處難度較大。

　　買賣或者非法流轉草原案件發案數量比上年略有增加，涉及草原面積為2.07萬畝，較上年減少了56.7%。違反草原防火法規案件發案數量比上年略有減少。

　　從各省區的情況看，內蒙古仍是查處草原違法案件數量最多的省區，全年共立案查處各類草原違法案件15575起，佔全國的87.3%。吉林全年查處草原違法案件667起，居全國第二。青海全年查處草原違法案件119起，比上年增加了3.25倍。雲南查處2起非法開墾草原案件，實現了案件查處零的突破。

　　針對2014年各類草原違法案件發生的規律和特點，2015年應當採取以下五方面的措施，進一步強化草原執法監督工作：一是夯實基礎，加快推進草原確權承包和基本草原劃定；二是主動作為，嚴厲打擊各類破壞草原的違法犯罪行為；三是創新方式，不斷強化禁牧和草畜平衡執法監管；四是建立制度，及時通報曝光重大典型草原違法犯罪案件；五是深入普法，努力營造草原執法監督工作良好氛圍。

　　1 2014年草原違法案件基本情況

　　2014年，全國各類草原違法案件發案18998起，立案17848起，立案率為93.9%；結案17423起，結案率為97.6%。非法開墾草原、非法徵收徵用使用草原和非法臨時佔用草原三類案件共破壞草原面積31.37萬畝。買賣或者非法流轉草原面積1.83萬畝。移送司法機關處理的案件621起，被提起行政復議或行政訴訟的案件25起（表1）。

　　從各類草原違法案件的發案數量看，違反禁牧休牧規定案件發案數量14899起，佔發案總數的78.4%，位居第一；非法開墾草原案件發案數量1910起，佔發案總數的10.1%，位居第二；違反草畜平衡規定案件發案數量1013起，佔發案總數的5.3%，位居第三（圖1）。

　　從破壞草原面積看，非法開墾草原、非法徵收徵用使用草原和非法臨時佔用草原三類案件共破壞草原31.37萬畝。其中，非法開墾破壞草原面積28.54萬畝，佔被破壞草原總面積的91%；非法徵收徵用使用破壞草原面積2.07萬畝，非法臨時佔用破壞草原面積0.77萬畝，兩類案件破壞草原面積佔9%。

　　從移送司法機關的案件數量看，2014年，各地實施草原司法解釋的力度進一步加大，全年共向司法機關移送破壞草原涉嫌犯罪案件621起，案件類型涉及非法開墾草原、非法徵收徵用使用草原、買賣或者非法流轉草原三類案件。其中，非法開墾草原案件移送數量最多，達610起，佔移送案件總數的98.2%。

　　從各省區查處草原違法案件的數量看，內蒙古仍是查處草原違法案件力度最大、查處案件數量最多的省區，全年共立案查處各類草原違法案件15575起，佔全國立案查處案件總數的87.3%。吉林2014年查處案件數量居全國第二，全年共查處各類草原違法案件667起，比上年增加205起，增長了44.4%。青海2014年案件查處力度明顯加大，全年查處各類草原違法案件119起，比上年增加了3.25倍。雲南2014年查處2起非法開墾草原案件，實現了案件查處零的突破。各省區草原違法案件發生和查處情況見表2。

　　2 2014年各類草原違法案件的變化情況和特點分析

　　2014年，草原違法案件發案總數比上年減少187起。非法破壞草原面積比上年增加8.4萬畝，增長了36.6%，近三年呈持續上升的趨勢（圖2），表明打擊各類破壞草原資源違法犯罪行為的任務依然艱巨。

　　2014年，各地進一步加大對破壞草原涉嫌犯罪案件的查處力度，全年共向公安機關移送涉嫌犯罪案件621起，分別是2013年的2.23倍，2012年的4.97倍。近三年向公安機關移送涉嫌犯罪案件數量的變化情況見圖3。

　　（一）非法開墾草原案件變化情況和特點分析

　　變化情況：2014年，非法開墾草原案件發案數量比上年增加526起，上升了38%，自2011年以來持續遞減後首次出現反彈；非法開墾草原面積比上年增加11.28萬畝，增長了65.4%。近三年非法開墾草原案件數量及破壞草原面積的變化情況見圖4。

　　特點分析：2014年，非法開墾草原案件破壞草原面積28.54萬畝，仍是破壞草原性質最嚴重的案件類型之一。內蒙古、新疆、吉林、黑龍江、青海是此類案件的高發區，五省區非法開墾草原案件數量佔全國的96.6%，非法開墾草原面積佔全國的98.8%。其中，內蒙古非法開墾草原案件數量最多，佔全國的53.2%；新疆非法開墾草原面積最大，佔全國的50.4%。各省區非法開墾草原案件數量及破壞草原面積情況見表3。

　　（二）非法徵收徵用使用草原案件和非法臨時佔用草原案件變化情況和特點分析

　　變化情況：2014年，非法徵收徵用使用草原案件發案118起，比上年減少41起，下降了25.8%；破壞草原面積2.07萬畝，比上年減少2.16萬畝，下降了51.1%。非法臨時佔用草原案件發案數量191起，比上年減少66起，下降了25.7%；破壞草原面積0.77萬畝，比上年減少0.71萬畝，下降了48%。這兩類案件近三年的變化情況見圖5和圖6。

　　特點分析：與上年相比，2014年這兩類案件的立案率與結案率有升有降，變化幅度較大。非法徵收徵用使用草原案件的立案率與上年基本持平，但結案率為68.2%，比上年下降了23.7個百分點；非法臨時佔用草原案件的立案率為84.3%，比上年下降了14.9個百分點，但結案率為95%，比上年提高了14.2個百分點。産生這些變化的原因，主要是各地開展草原徵佔用管理工作進展不平衡。今後應在不斷規範草原徵佔用審核審批程式的同時，進一步加大對非法徵佔用草原行為的查處力度。

　　（三）違反禁牧休牧規定案件和違反草畜平衡規定案件變化情況和特點分析

　　變化情況：2014年，違反禁牧休牧規定案件發案數量14899起，比上年減少776起，下降了5%，自2011年以來首次出現發案數量減少的情況。違反草畜平衡規定案件發案數量1013起，比上年增加了123起，增長了13.8%。從這兩類案件近三年的變化情況（圖7和圖8）可以看出，兩類案件的發案數量起伏變化不大，並一直保持在高位。

　　特點分析：這兩類案件有兩個顯著的特點。一是發案數量多、區域集中。2014年，這兩類案件發案數量佔各類案件總數的83.8%，並且主要集中在內蒙古。內蒙古全年立案查處違反禁牧休牧規定案件和違反草畜平衡規定案件的數量分別佔全國同類案件的90.9%和91.3%。二是查處效果較好。兩類案件的立案率分別為97.6%和97.8%，結案率分別為99.7%和99.6%，均高於2014年各類案件的平均立案率和平均結案率。

　　（四）非法採集草原野生植物案件變化情況和特點分析

　　變化情況：2014年，非法採集草原野生植物案件發案數量528起，比上年增加90起，增長了20.5%（圖9）。案件立案率為40.9%，較上年86.8%的立案率大幅下降；結案率為85.2%，較上年下降了13.7個百分點。

　　特點分析：此類案件立案率和結案率較低，表明案件查處較為困難。其原因，一是受經濟利益驅動，非法採集草原野生植物案件呈多發態勢，並且多以外來流動人口為主，查處較為困難；二是基層草原執法機關手段落後、力量不足，取證難、處罰難和執行難的問題較為突出。

　　（五）買賣或者非法流轉草原案件變化情況和特點分析

　　變化情況：2014年，買賣或者非法流轉草原案件發案26起，比上年增加7起，增長了36.8%；涉及草原面積1.83萬畝，比上年減少4.08萬畝，下降了69%；平均每起案件涉及草原面積704畝，僅為上年的22.6%。近三年此類案件數量的變化情況見圖10。

　　特點分析：買賣或者非法流轉草原案件的發案數量雖然不多，但與牧民群眾的切身利益直接相關，今後還需進一步規範和強化對草原承包經營權流轉行為的管理。

　　（六）違反草原防火法規案件變化情況和特點分析

　　變化情況：2014年，違反草原防火法規案件發案數量270起，比上年減少了14起。近三年此類案件數量的變化情況見圖11。吉林此類案件發案數量最多，達168起，佔全國的62.2%。內蒙古此類案件發案54起，佔全國的20%。各省區此類案件發案數量及佔比見圖12。

　　特點分析：2014年全國發生草原火災158起，累計受害草原面積近4萬公頃。大部分草原火災是由上墳燒紙、吸煙、機動車跑火、燃燒秸稈及生活用火不慎等違反草原防火法規的行為引發的。

　　3對策措施

　　（一）夯實基礎，加快推進草原確權承包和基本草原劃定。明確草原權屬，落實草原承包，是開展草原執法監督工作的重要基礎。各地要結合農村土地確權登記頒證工作的開展，進一步明確草原的地類屬性和所有權、使用權。因地制宜推進草原承包落實和完善，切實保障農牧民的草原承包經營權。積極推進《基本草原保護條例》制定工作，加快劃定基本草原，不斷強化基本草原保護。

　　（二）主動作為，嚴厲打擊各類破壞草原的違法犯罪行為。各級草原監理機構要認真履行職責，發現草原違法案件線索，要及時組織力量進行查處。重點查處非法開墾草原、非法徵收徵用使用草原等破壞草原性質嚴重的典型案件。主動加強與司法機關溝通協調，建立完善草原行政執法與刑事司法的無縫銜接機制。對調查發現涉嫌犯罪的案件，要及時移送司法機關追究刑事責任。

　　（三）創新方式，不斷強化禁牧和草畜平衡執法監管。各地要建立並完善禁牧和草畜平衡監管制度，完善監管工作機制，不斷強化執法監管，及時查處和糾正違反禁牧和草畜平衡規定的行為。實施草原補獎政策的省區，要進一步加強草原管護員隊伍建設，積極創新管護員聘用和管理方式，努力改善管護員工作條件，充分發揮管護員在強化禁牧和草畜平衡監管方面的作用。

　　（四）建立制度，及時通報曝光重大典型草原違法犯罪案件。及時收集整理重大典型案件的案卷材料，建立完善案件通報曝光制度，定期通報曝光重大典型案件的查處情況，包括移送司法機關追究刑事責任的草原犯罪案件和依法追究行政責任的草原違法案件。通過通報曝光，充分發揮重大典型案件的警示教育和震懾作用，進一步提高草原執法的威懾力。

　　（五）深入普法，努力營造草原執法監督工作良好氛圍。積極創新草原普法宣傳形式，突出宣傳重點，拓寬宣傳對象，提高宣傳效果。重點加強對各級黨政機關的宣傳，不斷提高機關工作人員重視草原生態保護和依法行政的意識；強化對相關企業的宣傳，不斷提高企業遵守草原保護制度和規範開發經營活動的自覺性；強化對農牧民的宣傳，不斷提高農牧民群眾依法保護和合理利用草原的積極性。