編者按

　　為認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，加強草原生態文明建設，農業部草原監理中心圍繞草原承包確權、草原生態文明制度建設等專題開展調查研究，形成了數篇調研報告。現將關於草原承包和草原生態文明制度建設的報告摘登，以饗讀者。

　　黨的十八屆三中全會作出了加快生態文明制度建設、建立系統完整的生態文明制度體系的重大戰略部署，十八屆四中全會又進一步提出要用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立生態文明法律制度。草原是生態文明建設的主戰場，加快構建草原生態文明制度體系，是維護和強化草原生態安全的重要保障措施。

　　一、我國草原生態保護制度建設已有一定基礎

　　（一）草原法律體系。改革開放以來，我國草原法制建設取得長足進展，已經具有了一部法律、一個行政法規、一個司法解釋、四個部門規章、13個省級地方法規和11個省級地方政府規章，初步形成了保護、建設、利用草原的法律法規框架格局。

　　（二）草原承包經營制度。農業部和草原牧區省份，從上世紀八十年代就開始推動草原承包工作，通過召開現場會、印發文件、召開會議，以及將草原承包作為工程項目立項、落實草原政策的前提等方式，推進草原承包落實，規範承包管理。截至2013年，全國已承包草原面積42.5億畝，約佔可利用草原面積的86%。

　　（三）草原科學合理利用制度。實施草畜平衡制度。2003年農業部制定出臺《草畜平衡管理辦法》，各地積極推動草畜平衡管理，定期核定草原載畜量，防止草原超載過牧。目前，全國實施草畜平衡草原面積26億畝。實施禁牧休牧制度。2003年開始，各地在小範圍開展草原禁牧、季節性休牧的基礎上，逐步擴大禁牧範圍。目前，全國實施草原禁牧面積已達14.4億畝。實行草原野生植物採集管理制度。採集發菜行為基本上得以制止，甘草、麻黃草、蟲草、雪蓮等草原野生植物採集管理工作進一步規範。

　　（四）草原生態補償制度。從2011年開始，國家啟動實施草原生態補助獎勵機制，對牧民實施草原禁牧、草畜平衡、轉變畜牧業生産方式等給予補助和獎勵。中央財政每年投入160億元資金，政策覆蓋我國北方和西部的38億畝草原，惠及13個省區的1645萬牧民。

　　（五）草原徵佔用審核審批制度。2006年農業部制定並頒布《草原徵佔用審核審批管理辦法》，規範了草原徵佔用審核審批許可權、程式和職責。2013年，各級草原行政主管部門共審核審批徵佔用草原申請281批次，審核審批徵佔用草原面積6211公頃。

　　（六）草原行政執法與刑事司法銜接制。2012年11月《最高人民法院關於審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》公佈施行，為建立和完善草原行政執法與刑事司法銜接機制提供了法律依據。2013年，全國草原行政執法機關共向司法機關移送破壞草原涉嫌犯罪案件279起。

　　（七）草原監測預警制度。農業部從2005年開始全面啟動開展全國草原監測工作，草原監測的組織方式、任務部署、數據採集、結果會商、資訊報告發佈等工作機制日益成熟，監測工作的規範化、科學化水準不斷提高。農業部連續9年編制發佈《全國草原監測報告》，為制定和落實草原保護政策提供了參考依據。

　　（八）草原防火防災制度。1993年國務院頒布《草原防火條例》，2008年新修訂的《草原防火條例》頒布實施。農業部和各地認真貫徹落實條例，我國草原防火防災制度建設不斷完善。在規定防火期內和特殊情況下，實行24小時防火值班和火情報告制度。制定應急預案，加強基層應急隊伍建設，草原火災等災害應急處置能力不斷增強。

　　二、草原生態保護制度建設方面的主要問題

　　（一）一些制度缺乏，需要建立

　　一些重要的草原生態保護制度，由於缺乏制度構成要件，還稱不上嚴格意義上的制度。為適應我國草原生態保護的新形勢、新任務，需要建立一些新的草原保護制度。

　　1.基本草原保護方面。儘管農業部從2006年就開始著手起草《基本草原保護條例》，但一直未能出臺，基本草原劃定工作推進難度大。有的沒有劃定基本草原，有的僅在紙面上、圖紙上劃定，有的將所有草原全部劃為基本草原，重劃定、輕管理現象較為突出。

　　2.草原承包方面。草原面積大，地形地類多樣，權屬複雜，導致承包面積不準、“四至”不清、位置不明、資料不全等基礎資訊不準確的問題較多，承包不規範、不徹底的問題突出。

　　3.草原生態紅線保護方面。草原生態紅線制度建設尚處於空白狀態。相關基礎研究少，知識儲備和研究成果不多。對紅線的概念、內涵理解不一致，劃多少、怎麼劃存在較多爭議。

　　4.草原生態環境損害責任追究方面。草原生態保護與地方政府政績沒有真正掛鉤，對草原資源保護的具體責任不夠明確，草原生態環境損害的責任追究制度沒有建立；單位和個人造成草原生態環境損害的賠償制度也是空白。

　　（二）一些制度不適應，需要完善

　　1.草原徵佔用審核審批方面。一些地方政府為了發展經濟、吸引投資，把草原當作廉價資源或荒草地、無主地違規開發，大量草原被肆意徵用佔用。草原徵佔用尚未實行定額管理，無法實行總量控制。一些違規徵佔用草原現象得到當地政府保護，草原執法部門難以查處。

　　2.草原合理利用方面。草原平衡工作難以精確操作。目前《天然草地合理載畜量的計算》這一標準在實踐應用中過於複雜，基層人員看不懂、不會用。牧民和牲畜經常處於轉場流動狀態，草畜平衡指導和檢查工作難以全面深入開展。禁牧休牧制度規定不夠具體。沒有設置禁牧區的具體標準，出現了隨意劃分或劃分不合理的情況。長期禁牧的草原何時可以解禁、如何解禁等，還缺乏具體制度措施。對草原野生植物採集管理效能較弱。下達的採集計劃往往與實際採集數量“兩張皮”，沒有發揮出計劃管理效能。

　　3.草原行政執法與刑事司法銜接方面。草原司法解釋實施兩年來，一些地方基層法院對破壞草原的犯罪行為量刑過輕，刑事處罰不能發揮應有的懲戒和震懾作用。當事人受到刑事處罰後，如何承擔恢復草原植被的責任，現行的法律規定還存在盲點。

　　（三）一些制度停留在紙面上，需要加強落實

　　1.草原資源調查方面。由於一直沒能列入國家財政預算，全國性的草原調查工作長期未能組織開展，造成草原底數不清，甚至各種數據互相矛盾。

　　2.草原統計方面。長期以來，草原指標沒有納入統計範圍，僅在草原行業內部開展了一些數據資料採集匯總工作，數據僅限于內部使用，得不到社會承認。

　　3.草原規劃方面。很多地方沒有制定草原規劃，有的規劃品質不高，有的規劃只注重項目建設，忽視保護和科學利用的手段及措施，導致很多規劃流於形式。

　　4.草原自然保護區管理方面。草原自然保護區的建設長期以來進展不大，一些值得保護的草原沒有設立保護區，一些值得保護的草原資源還沒有得到應有的保護。

　　（四）草原制度落實的保障力量薄弱

　　我國草原牧區大多位於邊疆落後地區，自然條件嚴酷，落實草原保護制度的難度更大。各級草原監理機構是推行和落實各項草原生態保護制度的中堅力量，但目前機構不健全、人員隊伍數量不足、工作條件落後等方面的問題十分突出，一些制度的推動和落實顯得力不從心。

　　三、建議

　　黨的十八屆三中、四中全會為推進草原生態文明制度體系建設指明瞭方向，明確了目標和任務。當前，要全面把握生態文明制度建設、依法治國的內涵和基本要求，加快構建系統完備、科學規範、運作有效的草原生態文明制度體系。

　　（一）加強立法，進一步完善草原法律制度體系積極著手修訂《草原法》。把草原生態保護實踐中形成的制度成果，以及急需建立的生態保護制度寫入《草原法》。修改不適應的法律條文，大幅提高破壞草原資源、生態環境的違法成本，解決對違法處罰偏輕、法律依據不充分等問題。加快《基本草原保護條例》立法進程。加強調查研究，推動《條例》早日出臺，使基本草原劃定管理工作有法可依。全面修改完善《草原法》配套法規。在對現有配套法規進行全面梳理的基礎上，按照“源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲”的思路，查漏補缺，立修釋並重，制訂修訂一批《草原法》配套法規。

　　（二）搞好頂層設計，出臺重大制度

　　推動中央層面制定出臺完善草原承包的專門性政策文件，明確草原承包經營的基本方向，總結推廣成熟做法，規範承包行為和管理方式，進一步夯實牧區基本經營制度的基礎。建立草原生態紅線保護制度。在加強研究、試點的基礎上，出臺草原生態紅線劃定標準，確定紅線內草原的空間佈局，制定嚴格的用途管制制度。建立生態考核及責任追究制度。開展草原資源資産核算，建立領導幹部草原資源離任審計制度和生態環境損害責任終身追究制度；開展綠色經濟核算，納入國家統計體系和幹部考核體系。

　　（三）總結實踐經驗，完善重點制度

　　改進草畜平衡制度。修訂《草原載畜量計算》標準，簡化計算方法。制定相應處罰政策及具體標準，對草原超載放牧的行為依法予以懲處。強化禁牧休牧制度。制定草原禁牧休牧強制性標準和禁牧草原解禁標準及規範，出臺合理補償與嚴厲懲罰措施相結合的配套政策。完善草原生態補獎政策。科學設計和完善政策內容，調整並適當提高補獎標準。建立完善責權利銜接機制，充分發揮補獎資金的激勵作用。完善配套政策，加快推進草原畜牧業生産經營方式轉變。強化草原徵佔用審核審批制度。由農業與國土部門聯合出臺關於規範草原徵佔用審核審批程式的文件。對生態紅線內草原、基本草原實行更加嚴厲的審核審批制度。

　　（四）採取有效措施，激活“沉睡”制度

　　啟動全國草原資源調查。做好資源調查的組織和技術準備，落實草原資源調查專項資金，儘早啟動新一輪全國草地資源調查。開展草原統計工作。加強與統計部門的協調，共同制定草原統計的有關指標、技術規範，儘早將草原統計納入國家統計指標體系。加快草原自然保護區建設步伐。制定草原自然保護區規劃，設立草原自然保護區建設工程專項，擴大自然保護區建設中草原自然保護區的建設比重及規模。

　　（五）強化保障能力，提高制度實施效能

　　通過修訂《草原法》，明確草原監理機構的執法主體地位，理順草原監理體制；加強草原監理機構建設，配齊執法人員、配足工作經費、配好裝備設施，確保草原監理機構有效運作。加強草原法制、草原制度宣傳，維護草原法制權威，提高全社會依法保護草原的意識。加強對草原在生態文明建設中重要戰略地位的宣傳，創造共同關心草原、愛護草原的良好社會氛圍，引導和鼓勵公眾積極參與草原生態文明建設。