□孫長華

　　國際民航組織國家安全方案（SSP）是一個國家層面控制和管理國家航空活動安全的管理控制系統。它基於現代安全管理的基本理念和技術而建立，與國家航空活動的規模和複雜性相適應。在實施過程中要求國家負責航空的各職能部門之間統一協作，以達到確保國家建立必需的安全監管框架、各監管機構風險管理工作有效協調、國家航空整體的安全績效得到有效的量測和監測、國家航空安全管理功能持續完善、支援與配合服務提供者安全管理體系（SMS）有效實施的目的。它與SMS的發展平行進行，同時兼顧對SMS的有效監督。國際民航組織在2014年~2016年全球航空安全計劃中明確提出了各締約國在下一個10年中落實有效的安全監督系統並完全落實國際民航組織的國家安全方案框架的達標日期。從某種意義上來講，SSP是未來全球航空安全管理的方向和重要組成部分。

　　SSP與國際民航組織以往對各締約國的安全管理要求相比有一些新的變化和不同：

　　根據系統工程理論在民航安全管理中的應用，SSP著重強調的是通過立法、問責制和執法體系的建設，建立國家航空安全監管的基本框架。特別是立法框架的建立和持續完善，進而使得航空安全管理活動不再是僅從行業部門的層次展開，而是在國家層面，各個與航空安全相關的監管部門之間協調展開。這樣就大幅度加大了國家對航空活動的監控力度和航空安全管理的有效性。由於通過立法確定了各部門之間的監管職責，保證了風險管理任務之間的相互協調，減少了個人意志和本位主義對安全管理的影響， 促進了安全管理法制化水準的提高，使得航空安全管理在科學發展的軌道上邁出了紮實的一步。

　　將風險管理和安全績效管理相結合，將航空安全管理的方式由過去的“結果管理”逐步向“過程管理”過渡，增強了安全管理的前瞻性和可控性。在系統開始運作前，就根據系統特性和未來的運作環境，將可能發生的不安全事故的隱患識別出來並加以預先控制的風險管理技術，確保了航空安全管理“關口前移”的實現，從而使得許多在未來運作中可能發生的問題，在事前就得到了有效的識別和控制。同時，使用持續完善的理念，通過對運作過程發現的新問題及其解決方式，對運作系統的管理體系逐步改進和完善，確保了安全管理機制的“與時俱進”。安全績效管理是在事前進行的風險管理的基礎之上建立有效的監控指標（安全績效指標），並通過對各個系統安全績效指標的實時監測，根據指標的變化，判斷安全狀態的變化趨勢，進而調整風險管理的措施，將航空安全管理從根據“發生了什麼”實施管控，提高到依據“正在發生什麼”實施管控的階段，增強了安全管理的實效性和針對性。由於SSP是國家層面上的系統管理，所以對國家航空業整體安全績效的量測和監測提出了明確的要求。這就意味著國家航空安全管理部門，要根據國家航空運作活動的性質和複雜程度，確定一系列的安全績效指標，通過廣泛的安全數據收集，支援安全績效指標監測，根據績效指標的變化趨勢，確定國家安全管理的重點區域和重點安全關切問題，進而調整國家安全管理政策和方針，保證安全管理目標的實現。

　　SSP在實施過程中，還特別強調了支援行業生産經營單位SMS的有效實施和配合的問題。SSP的宗旨是依法治理航空安全，因而就不得不面對執法者和行政執法對象的問題。而依法確定的安全管理的主體責任和監管責任，將安全管理實施的主體界定為行業的生産經營單位，根據2014年11月14日頒布實施的國際民航組織公約附件19，對於包括航空公司、飛行訓練中心、大型噴氣飛機國際通用航空運營人、航空器設計單位、航空器製造廠家和機場6類航空業生産經營人提出了建立適合各自運作性質、規模和複雜程度的SMS要求。同時，將國家監管單位的職責，清楚地界定為對企業SMS實施有效性的監督。這就將監管的概念從過去的“監督、管理”上升到“監督管理”的層次。這不僅大大提高了國家航空安全管理的效率，同時，對於各級航空監管人員也提出了新的能力要求。也就是説，各級航空安全監管人員必須儘快完成從“管理者”到“管理-管理者”的角色轉化，才能有力推進SSP的有效落實。

　　SSP通過建立安全資訊的交流、傳播和培訓機制，對航空安全文化建設提出了明確的要求。安全資訊的交流和有效使用，對於保證航空安全至關重要。而由於不恰當的問責和法律責任的追究等原因，在安全資訊的交流和使用方面，始終存在著交流障礙和使用不當等問題。儘管國際民航組織公約附件13中明確規定，事故和事故徵候的調查報告不得用於懲罰性目的，但是在實際執行過程中，仍然不能保證安全資訊只被用於搜尋問題和隱患，很多情況下還是成為了處罰的依據。這就造成了安全資訊交流的“保密”氛圍。另外，在沒有有效傳播渠道的情況下，國家安全管理政策無法及時下達，也就不會被安全管理的主體單位有效地落實。同樣，不同部門在安全管理實踐中的經驗和教訓也不能為其他人所借鑒，這樣的安全資訊傳播是不利於開展航空安全管理的。因此，SSP中特意將安全資訊的內部交流和外部交流作為國家航空安全管理的主要方面加以強調，就是要求各締約國建立縱向和橫向的通暢的安全資訊交流平臺，促進安全文化建設，通過教育和宣傳，建立健康的安全文化，進而影響行業中的每一個從業者養成良好的“安全習慣”。

　　總之，SSP作為國家航空安全的管理系統，已經成為未來國家航空安全管理的重要手段。隨著國家法制化管理水準的提高，SSP的實施將會獲得更加堅實的推廣基礎，也必將在未來的航空安全管理中發揮巨大的作用。