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控制“債務野馬”,還得靠“預算韁繩”

  • 發佈時間:2015-01-23 19:30:57  來源:中國財經報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  近年來,我國地方政府債務存量規模逐年增加,這些債務雖然對保障政府支出,推動地方經濟發展發揮過積極作用,但是龐大的債務規模也成為了地方經濟持續健康發展的隱憂。這種情況下,新預演算法相關條文對地方政府收支行為的進一步規範,可以説是為脫韁的“債務野馬”套上了“韁繩”。

  預算編制方面的原因,即收入預測不科學,支出事項過多,在收支不匹配及剛性支出壓力下形成債務。

  在收入預算的編制上,地方政府存在收入預期過於樂觀的現象。主要是一些地區的收入預算編制中,對地方經濟發展的可持續性考慮不週全,對經濟運作的週期性認識不足,在經濟由熱轉冷的過程中,預期的預算收入無法實現。如個別經濟對國際貿易依賴度較高的地區,在全球經濟整體萎靡的情況下,企業經營困難,關稅、企業所得稅就會受到很大影響;而對非稅收入依賴較高的地區,在房地産市場持續低迷,土地出讓收入減少的情況下,財政收入也會發生銳減。因此,在經濟增長速度放緩時,收入預算的編制如果不能充分考慮經濟運作情況,就會出現無法達到收入目標的狀況,若支出的剛性較強,就會形成債務。

  在支出預算的編制上,存在列支超出政府職能有效邊界、違背公共財政原則支出的情況。主要是在社會保障、公共衛生等必要支出以外,一些地方政府還列支了過多的經濟建設及相關支出。如在一些經濟欠發達地區,地方政府在經濟發展的壓力下,除了大規模進行城市基礎設施建設,為了招商引資,在預算中還編制了總部經濟獎勵、稅收大戶獎勵、招商引資先進個人獎勵等對企業及個人的獎勵性支出,同時對一些企業進行稅收返還及財政補貼。上述支出在自身財力有限的情況下,大大加重了本級財政負擔,只能通過借債來彌補其他方面的支出,導致了債務的産生。

  預算執行方面的原因,即存在無預算支出、超預算支出的情況,由於沒有相應預算,形成事實債務。

  無預算支出主要表現為政府支出未經法定程式批准,列支預算外的事項。如一些基層政府在預算執行過程中,缺乏預算管理的意識,在沒有預算安排的情況下,對辦公樓進行修繕、購置車輛等辦公設施、購買社會服務等。但在工程及貨物結算時,由於沒有預算安排,只能將支出挂賬,形成了大量拖欠的債務。以廣東北部某市為例,在其2014年年底存量債務中,拖欠建築公司的工程款負債,是除了土地儲備債務之外佔比最大的地方政府債務。

  超預算支出主要表現為支出未經法定程式批准,擅自調整預算支出規模和內容。如在一些大型基礎設施建設領域,地方政府在追求經濟發展的驅動下,大規模進行修路、架橋等基礎設施建設,在建設過程中,為了取得對鄰近地區的比較優勢,不斷提高建設規模,但出於決策效率及法律意識不強等方面的原因,這些工程調整的部分很多是由當地政府在未經人大審議通過的情況下進行的,也就沒有納入預算管理。這部分沒有預算的支出,由於沒有相應的支付資金來源,只能由項目實施方先行墊付資金,導致了債務的産生。

  可見,地方政府債務的形成和預算管理的有效性密切相關。大規模債務産生的直接原因就是預算管理工作的不到位。新預演算法出臺後,對各級政府的預算編制和預算執行都提出了更高更嚴的要求,在當前地方政府債務存量較大、支出壓力不斷增加的背景下,也為積極有效地控制地方政府債務規模和規範地方政府負債行為,設置了紅線和準繩,今後,必須從根本上加強對新預演算法的貫徹和落實,才能確保地方財政在中長期的健康發展。

  (作者單位:財政部駐廣東省財政監察專員辦事處二處)

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