既要“增量”也需著眼“存量”
- 發佈時間：2015-01-15 04:29:19 來源：大眾日報 責任編輯：羅伯特
□ 孟 佳
近日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(下稱《意見》)，千呼萬喚始出來的新一輪土地使用制度改革終於和公眾見面。
《意見》中的改革有四項任務:完善土地徵收制度，建立農村集體經營性建設用地入市制度，改革完善農村宅基地制度，以及建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。
從相關部門透露的意思看，本輪改革將堅持小範圍試點，主要在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排，選擇若干有基礎、有條件的縣或縣級市開展。試點涉及突破相關法律條款，需要由國務院提請全國人大常委會授權，堅持試點封閉運作。
這四項任務中，最引人注目的是農村集體建設用地入市的話題。與國土資源部此前透露的説法類似，本次改革將准許入市試點的農村集體建設用地局限在“農村經營性建設用地”之內。
事實上，在十八屆三中全會之後，針對農村經營性建設用地的範圍，曾出現“按入市後用途”、“按現狀已作經營性使用”、“允許整理閒置宅基地調整為經營性用地”幾種説法。此次可入市的土地被定為符合規劃的存量集體經營性建設用地(主要為原鄉鎮企業用地)，比重不超過農村建設用地總量的10%，有學者批評改革步子邁得過於保守。
農村集體建設用地約佔全國建設用地面積的70%，一旦放開入市，或對現行土地價格産生根本衝擊，這會波及整個基建、建築市場，以及各地經濟的增長模式和城市擴張速度。與地價相關的地方“土地財政”模式，也將受到巨大震動。另外，若宅基地入市，還需考量農民“失宅”後的相關社會保障等問題。在財稅、養老等相關配套改革遠未完成之時，土地制度改革謹慎推進不難理解。
社會各界對農村集體建設用地入市期待很高，這很容易與改革“任重道遠”的現實形成衝突。實際上，農村集體建設用地入市改變的是建設用地市場“增量”。建設用地市場改革的原因是存在被扭曲的供需關係，注入增量用地並確保“同地、同權、同價”是根本性的改革，但見效也較慢。這就要通過改變土地管理機制，對建設用地市場的“存量”進行盤活，“存量”改革應與“增量”改革齊頭並進。
現行土地制度發展到今天，被詬病之處頗多。這集中體現在被徵地農民的利益未得到足夠保護，土地溢價歸公，地方政府用地擴張衝動難以抑制，土地的計劃指標與地方經濟發展脫節，“空心村”情況加劇，等等。
一定程度上，土地規劃和管理制度改革比集體建設用地入市，更能決定建設用地的使用效率。
