朱啟臻

　　要賦予農民更多財産權利，土地是核心。當前，有些觀點認為耕地可以成為獲得收益的財産，可以成為增加財産性收入的重要手段。現實中很多地方熱衷於促進土地流轉，一方面為農業規模經營和現代化改造創造條件，另一方面在流轉中自覺或不自覺地推高了地價，一些地方還制定了土地流轉最低保護價。然而，在較高的土地流轉價格下，單純的糧食經營難以維持運轉，於是就為非農化和非糧化埋下了隱患。這就促使我們反思這樣的問題：農地的功能到底是什麼？耕地的財産權從何而來？農民和耕地到底是什麼關係？

　　在封建土地制度下，耕地是農民最為重要的財産，置房買地是農民財富最主要的體現。土地不僅為所有者提供基本需求保障，還可以租給他人，獲得地租。最早人們視地租為“土地耕種者的收穫除去成本之後的剩餘”（威廉·佩蒂），後又認為地租是“農産品價格提高的結果”（李嘉圖）。而在今天看來，從經濟學意義上解釋地租，似乎很多現象是難以解釋的。地租是剩餘嗎？地租是勞動創造的嗎？在現實中部分地租已經嚴重超出耕地産值的事實需要我們重新認識地租的概念，以及附著在耕地上的農民財産權和國家農業安全問題。

　　要準確理解當代耕地地租問題，需要認識兩個問題。一是耕地的性質與功能，二是農民與耕地的關係。當今社會，耕地不僅是農民增收的手段，而且是國家實現農業安全的保證。農業作為人類生存的基礎，在一個國家內部本質上是作為公共産品來體現的。我們國家實行最嚴格的耕地保護制度，劃定了基本農田，實行農地用途管制制度。因此，耕地不是一般意義的商品，農業産品也不是完全的可以任意由市場調節。國際上對農業安全有個定義：在一個國家內部，任何人在任何時候都買得起，也買得到足夠的農産品。這個任何人，當然包括窮人，首先是窮人買得起。這就限制了農産品作為商品生産的特徵，在本質上它不遵守“物以稀為貴”的商品交換原則。因此，十三億人龐大的糧食需求在任何時候都是國家戰略的最重要部分。因此，儘管可以通過農業獲得較高收益，但是從保障糧食需求的政治安全形度出發，在單位面積産量提高空間有限的前提下，必須保證一定面積的糧食生産，這在一定程度上壓縮了通過農業獲得暴利的程度和空間。任何一個國家，對主要農産品的價格都不會放任自由，這是農業與其他産業最本質的區別。

　　土地對農民來説有兩層意義：一是耕地對農民的意義。耕地對農民的意義不在於其財産意義，而是對農民生活的保障，這是比任何財産都重要而穩定的保障，是最為基礎的保障。也可以説是為農民提供穩定的生活來源，或理解為穩定的就業途徑。有了一塊地，農民就有了基本的生活來源，就可以衣食無憂，就有事情可做，就有精神寄託，就可以老有所為、老有所樂。這是用財産價值難以衡量的，當農民失去土地，也就失去了生活的來源以及依託土地的物質生活與精神生活，失去土地卻沒有相應的市場價格補償標準。如果要給失地農民補償，不是獲得所謂類似地租的財産收入，而是要提供穩定就業、養老與生活保障。

　　二是農民對耕地的義務與責任。即農民具有把耕地利用好、保護好，為國家生産出符合需要的農産品的義務與責任；因此，不允許荒蕪土地，不允許改變土地的用途，不使土地肥力下降，不破壞耕地。國家為了補償農民應盡義務和責任而付出的成本或受到的損失，各個國家普遍的措施是給農民補貼。在農業公共産品性質下（當然也可以延伸為農地的公益性），沒有政府補貼，農民是難以獲得社會平均收入的。

　　但是，在理論和現實中，對農民與耕地的關係中的認識往往存在一定偏差。有的過度主張耕地財産權，有的過度強調耕地國有屬性。過度主張耕地的財産權，再加上行政力量和工商資本的共同推動，致使流轉租金不斷提高，不僅會使農業經營難以為繼，也可能會傷害農業的可持續發展和農業經營者的積極性。要維持高地租條件下的農業生産，政府還可能要付出土地流轉補貼、農業生産補貼等代價。另一方面，個別地方以發展現代農業為名，強推流轉耕地，給農民提供的除了地租，缺少其他保障。這兩種不合意狀態的出現，與錯誤的農地關係不無關係。無論哪種狀態都是對農業、對農民不利的，應該儘量避免。

　　基於以上分析，從農業公共産品視角和耕地財産權角度出發，當前土地流轉需要處理好以下問題。

　　首先，要靈活穩妥處理附著在耕地上的個體權利與公共義務。耕地對承包者來説是權利與義務的統一，不能只強調權利，而忽視義務，土地承包權與經營權的分離，不是權利和義務的分離。對耕地數量、品質的保護義務並不能因承包權與經營權的分離而喪失。因此，要通過完善的社會保障制度和土地退出機制為促進土地增值和農業增效鋪路。做到既讓農民有穩定的財産權和社會保障，也不影響耕地的安全。農業經營者不應為流轉土地付出超過正常市場價的費用，這樣才能促進農業有競爭力、可持續的發展。在農民處於弱勢群體的現實情況下，尤其要強調不能以任何理由強迫其流轉出土地。

　　其次，農民土地財産權主要體現在土地轉變用途和增值過程，而不是流轉過程。因此，在土地轉變用途和增值之後，農民應該獲得足夠的財産權保障，這種財産權益本質上是對失地農民就業、生活、養老、醫療等保障的補償。2014年中央一號文件明確指出，賦予農民更多財産權利，這些權利包括農民對集體資産股份佔有、收益、抵押、擔保、繼承權以及農戶宅基地用益物權。要在改革和發展過程中不斷提高農業的附加值，農民在集體建設用地收益分配過程中的權重，讓農民通過多種多樣的制度設計增加財産性收入。

　　第三，自發流轉形成家庭農場有助於農業可持續發展。調查發現，在眾多的土地流轉方式中，流轉給自己的親戚、朋友、鄰里等，成本最低，穩定性較強。這種流轉是自然發生，自發形成，自願流轉的，更有利於社會穩定，也更有利於土地保護，因此要通過市場機制引導農民自發流轉土地。流轉給農民，進而形成家庭農場有利於農業的可持續發展。家庭農場既保留了家庭經營的優勢，又部分克服了小農戶的弊端。家庭農場規模是適度的規模經營，有助於激發家庭農場對的科技、組織、金融、農業機械的需求，便於構建可持續農業的制度保證。同時家庭農場也是經營成本最低，對農業貢獻最有效的組織形式。政府通過扶持、引導土地向家庭農場流轉應該成為未來農業的發展方向。

　　流轉出土地農民應該獲得適當補償。但是，這樣的收入不僅是地租性質的收益，流轉耕地不僅為土地流轉的承讓者提供增收渠道，而且要明確履行耕地保護的義務主體。

　　（作者單位：中國農業大學農民問題研究所）