年終歲尾，由中國人民大學財政金融學院組織的“分稅制改革20週年與現代財政制度建設”學術研討會在人民大學舉行。來自財政部科研所、社科院財政財經戰略研究院、國家稅務總局稅收科學研究所、中央財經大學財政學院，以及主辦單位中國人民大學財政金融學院的專家、教授，就分稅制改革20週年來的成就與如何建立現代財政制度進行了研討。

　　人民大學財政金融學院呂冰洋教授介紹了學院的研究成果：《中國分稅制——改革與問題》一書的基本觀點。他們認為1994年分稅制具有重要歷史意義，初步建立了適應社會主義市場經濟體制的稅制和財政體制，在推動了長達20年經濟的高速增長的同時也出現了一些需要完善的問題，如地方政府職能的扭曲、經濟增長方式粗放、社會分配不公等，這些問題無疑與政府特別是地方政府的行為有關。因此，在歷史的轉捩點上，進一步完善分稅制是更好發揮政府作用的制度保障。

　　與會專家一致認為，十八屆三中全會關於全面深化改革若干重大問題的決定提出推進國家治理體系和治理能力現代化。而作為治理體系中重要的一環，財政的角色也被賦予的前所未有的高度。即“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”專家們認為，當今的改革一定要在1994年分稅制改革的前提下進行，這個根基不能丟。因此要好好總結分稅制20年所走過的路，在這個基礎上開拓思路，創新理論體系，為下一步改革提供智慧源泉。

　　財政部科研所所長劉尚希認為，以前的改革更多集中在經濟的一面，現在的改革要求不僅僅是經濟層面的，而是多維度、多角度的，需要綜合研究。只有拓展研究方式和思維方式，加強基礎理論研究，超越現有的理論，才能給現實改革以指引，而不是倒過來，讓現實推著理論研究走。他説，財政解決的是公共問題，但公共利益的背後其實有個體問題，尋找公共與個體之間的平衡是一個複雜問題，其中蘊含著理性與非理性、確定性與不確定性、知與不知、知與行等“道”的層面。如果只在“術”的層面搞點模型，用一些歷史數據來做個分析，其作用就非常有限。拿財政集權與分權來講，先要搞清楚“地方”這個概念，再界定“分權”究竟分的是什麼權。“地方”指什麼？在我國，中央以下都叫“地方”。在美國的政治架構中，州以下才叫做“地方”。在任何一個國家，公共權力都不是在各級政府之間平均劃分的。在我國，在五級政府之間也不是平均劃分公共權力，很多權力只能分到地方為止。這個時候，“地方”是作為一個整體而存在的，實質上是一個法律實體，而不是省、市、縣、鄉的數量之和。憲法規定立法權只能在中央與地方之間劃分，民族自治地區有例外。徵稅權實際上也是中央與地方之間劃分，立法權基本上在中央，但是地方對於地方稅種，地方人大和地方人民政府有一定的立法權，即地方的最高一級權力機關。地方內部即省以下雖有分權，但省市縣鄉分權和中央與地方分權的性質不一樣。省以下地方內部分權只是事務性分權。從這點看財政，首先是與治理架構相聯繫，治理涉及到分權。在我國，與分權對應的第一層次是兩級分權，兩級治理，兩級財政，第二層次才是政府級次問題。有不少學者提出政府扁平化，即五級改三級，但是至今沒有找到強有力的理論支撐。無論從公共管理角度、國際慣例角度，還是從現實角度，都不能站住腳。這些問題要不弄清楚，財政體制的構建，事權、財權、支出責任劃分就會陷入無窮盡的爭論之中。所以，從國家治理來觀察，我國是兩級治理，兩級治理框架下才有五級政府，治理級次與政府級次是兩個不同層次的概念，不能混為一談。在兩級治理框架下，對應的財政體制也是兩個層面：國家財政體制、地方財政體制。

　　人民大學教授安體富認為，加強兩頭的職能管理至關重要，即加強中央和縣一級的職能。因為中央沒有高度集權，我們的宏觀調控作用將無法發揮。而縣一級作為政策落地的最終單位也要保證其財力的充足。但現實是縣級財政卻出現了困難。縣級職能的加強讓省級地位作用怎麼擺很值得研究。市管縣的出發點很好，發揮輻射帶頭作用，但是出現了市挖縣現象。他認為，應該把集權與發揚民主有機結合在一起。讓他們既要向上看，落實中央意圖，又能向下看，顧及百姓民生。

　　社科院財經戰略研究院高培勇認為，20年前的分稅制改革是圍繞市場經濟體制來設計和實施的。因此總結分稅制改革成功與否，就看它是不是建立與市場經濟體制相適應的財稅框架，如果建立了就是成功的。其細枝末節可以忽略不計。這次提出現代財政制度概念，其背後實際上脫離不開習主席全面深化改革的思想，即包含了經濟、政治、社會、文化、生態文明、黨建等，是所有領域改革的聯動。高培勇認為，第二大經濟體不意味著第二大現代國。現代化國家要體現綜合素質，體現制度設計。落到財政制度上就得與現代國家一般制度形態相匹配。因此，現代財政制度的建立，其複雜性、艱巨性遠遠超出我們的想像。我們對財稅改革本身能夠把握，政治體制改革需要財政做什麼事，文化體制、社會體制、生態文明體制包括黨建，需要財政發揮什麼作用都要考慮。財稅是基礎和支柱，説明它和其他領域的改革不是平行關係而是交叉關係，財稅體制改革不能單獨進行，必須與其他改革一起實施。

　　在專家們看來，現代財政制度改革的落地不能脫離兩個條件，第一，不能脫離現代國家治理體系，在這個框架下定位現代財政制度框架。第二，不能在以1994年分稅制上重起爐灶。要把現在已有的財政基礎理論研究和現代財政制度對接起來形成比較完整的體系。