民用航空是經濟社會發展的重要助推器

　　中國民航管理幹部學院黨委書記 沙洪江

　　在中國民航剛成立時，僅有30多架小型飛機、3座運輸機場、12條航線，年旅客運輸量僅為1萬人次。今天，中國民航飛機達3664架，其中運輸飛機2145架，有200座民用運輸機場，定期航班航線達2876條。2013年，中國民航運輸總週轉量、旅客運輸量和貨郵運輸量分別達到672億噸公里、3.54億人次、558萬噸，已成為世界第二大航空運輸系統。中國每天有10000多個航班在天上飛，高峰時達到14000多個航班，運送旅客150萬人次，民航旅客週轉量在國家綜合交通運輸體系中的比重已上升到16%左右。今天，中國民航正以飽滿的熱情投入到民航強國戰略的實施中去，努力實現“全球化、大眾化、便捷化”戰略目標。

　　民用航空是最現代化的交通運輸方式，是國民經濟的重要基礎性産業。作為一個不斷創新和發展的産業，民用航空以其獨特的優勢，有力地推動著國家的發展進步。民用航空的發達程度，是經濟社會繁榮昌盛的重要標誌，在一定意義上代表了一個國家的綜合實力和競爭能力。國際航空運輸協會估算，2014年，全球航空業安全運送旅客33億人次，運輸商品價值68000億美元，航空運輸服務業增加值約為7460億美元，佔全球GDP的1%，併為全球5800萬人提供了工作崗位。

　　因此，世界各國紛紛將發展民航業上升為國家戰略。如美國政府長期以來將“保持美國在全球航空業中的領導地位、增加空中交通容量、保證飛行安全、保護環境、保護國家空防、保衛國家安全”作為發展民航業的戰略目標，採取立法和建立中央政府部門之間的協調機制的形式，對民航業發展作出規劃、制定政策並給予財政支援。“9·11”事件後，美國的多數航空公司陷入經營困境，美國政府向航空公司提供的緊急援助和貸款擔保達150億美元。為進一步完善航空運輸體系，美國國會推出了基本航空服務項目（EASP）和機場改進計劃（AIP），對承運偏遠地區航線的航空公司和小型機場進行補貼，其中機場改進計劃2013年度的預算額度高達425億美元。

　　歐盟通過立法的形式，允許各成員國援引政府承擔的“公共服務責任”（PSO）。成員國可以補償滿足PSO條件的航空公司，從而保證航空服務涉及國土的各個地區，維持了支線運輸的發展。

　　日本持續運營的運輸機場有98座，大部分處於虧損狀態。中央及地方政府每年通過財政撥款，保持機場穩定運營，助推經濟社會發展。今天，日本民航除了擁有完善的國際航空運輸網路外，也是國內中長距離客運的重要運輸方式，東京至札幌、東京至福岡航線均進入世界十大繁忙航線行列。

　　當前，我國正在加速構建現代綜合交通運輸體系，應積極推動民用航空與其他運輸方式的合理分工及有機銜接，更好地滿足經濟社會發展和人民群眾出行需要。

　　地方航空立法正當時

　　中國民航管理幹部學院教授

　　航空法研究中心主任

　　董念清

　　改革開放30多年來，民航業快速發展，其增長速度遠遠高於其他運輸方式。“十一五”期間，民航旅客運輸量超過10億人，年均增長速度達14.1%，在全球航空運輸業和國內綜合交通運輸體系中，繼續保持最快增長速度。航空運輸業的發展也帶動了經濟的發展。航空經濟成為一種新的經濟形態。

　　航空運輸和航空經濟的快速發展急需強有力的法治保障。隨著民航業的大發展，我國民航法治體系的不足日益凸顯，主要表現有三：第一，在保障民航安全方面，威力不足。2011年泉州晉江機場臨時停航就是典型例證。晉江機場附近的超高建築物已經嚴重影響到了飛行安全，卻不能依法拆除，致使民航部門不得不採取臨時關閉機場的措施。第二，對於民航的新發展，沒有及時進行規範和引導，空白領域日漸增多。通用航空的發展、低成本航空的不斷涌現、航空産業園的紛紛建設等，都需要在法律層面上作出積極回應。第三，在提高民航服務品質和保障航空消費者權利方面，缺乏法律標準和法律依據，層出不窮的旅客因航班延誤而“佔機”“霸機”現象，足以説明民航法治的滯後。但是，也應該看到，我國各地的經濟發展和航空發展差異很大，出臺全國範圍的航空法規確實存在一定困難。同時，機場已經實行屬地管理，在此情況下，制定地方民航法規無疑是一種既高效便捷，又切實可行的做法。正因為如此，近年來各地人大常委會紛紛制定地方性法規，如2011年生效實施的《西藏自治區民用機場保護條例》，2014年生效實施的《河南省民用運輸機場管理條例》。據不完全統計，目前已正式生效的地方性民航法規至少有9部，全國將近1/3的省（區、市）制定了地方性民航法規。

　　江蘇經濟的發展，對民航發展提出了新的要求。而發展民航，立法先行。民航地方立法，有共性的東西，也有個性的差異。在考慮共性的同時，更應該關注個性差異，這就是江蘇省民航業發展的目標、現實需求、遇到的問題。江蘇省在制定地方性民航法規時，應重點考慮以下幾個問題：

　　第一，明確地方政府以及地方政府民航主管部門的職能定位。雖然各地發展民航的熱情很高，但在實踐中面臨一個重要的問題，即地方政府以及地方政府民航主管部門的職能定位問題。換言之，地方政府，尤其是地方政府的民航主管部門扮演著什麼角色，起到了什麼作用。綜觀現行有關立法，無論是《民用航空法》還是《民用機場管理條例》，要麼沒有涉及，要麼言語不詳。民航主管部門職能的模糊，不利於法規的實施，更不利於民航的發展。

　　第二，解決江蘇省航空發展中存在的突出問題。立法的目的，首先是要解決在發展中存在的問題，民航立法也不例外。無論是已經發生的影響行業發展的問題，還是潛在的影響行業發展的問題，都應該予以考慮。

　　第三，體現航空運輸發展的現實和趨勢。除運輸航空外，通用航空近年來也是嶄露頭角，成為社會各界關注的熱點。通用航空在江蘇如何發展，在法律上應該有所體現。

　　第四，彌補現行法律的不足。民航方面的法律法規不少，但除了在安全運作方面民航局制定了大量規章外，在航空經濟管理、航空産業發展、航空消費者保護等方面基本上是空白的，這就為地方立法留出了空間。地方立法完全可以在這些方面有所作為。同時，國家層面和民航局的相關法規，過於籠統、操作型不強的問題比比皆是，這些都需要地方立法進一步完善。

　　第五，突破其他省份立法的框架和窠臼。綜觀近年來各地的民航立法，基本上沒有什麼特色，這表現在：一是名稱相同；二是框架體系雷同；三是內容相似；四是視野狹窄，基本上局限于對機場的管理。江蘇航空立法，應拓寬視野，放眼於世界民航業的發展現狀，立足於江蘇民航業的發展，將現實性和前瞻性緊密結合，要從行業的發展出發，而不僅局限于行業的某一局部。

　　黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。同樣，江蘇民航的發展，也需要民航立法的引領和推動。我國民航持續快速的發展，江蘇省的經濟大省地位，江蘇經濟發展對航空運輸的需求，以及目前的法治氣息和法治氛圍，這一切都為江蘇航空立法奠定了基礎，江蘇航空立法正當時！

　　為江蘇現代化建設插上騰飛的翅膀

　　江蘇省社會科學院研究員 田伯平

　　交通運輸是國民經濟和社會生活的基礎。歷史經驗表明，不同的經濟社會發展階段需要不同的交通運輸方式。18世紀的工業革命催生了輪船與火車，而20世紀，發達國家進入後工業化時代，民用航空迅速發展。1903年萊特兄弟成功飛上藍天，2013年全球民航客運量已達31億人次，超過了全球鐵路的客運量。大力發展民用航空，對於促進江蘇經濟轉型升級、提高居民生活品質、加快現代化建設具有十分重要的意義。

　　民用航空速度快、運輸距離長、效率高，是國際交通運輸的主要方式。大力發展民用航空，有利於江蘇進一步擴大開放，促進人才、技術、資訊、金融等高端要素的集聚。當前，江蘇經濟正處於轉型升級的關鍵時期，生産成本的不斷增加和資源環境的巨大壓力，決定了發展模式必須從“江蘇製造”轉為“江蘇創造”，從主要依靠生産要素的大量投入推動轉為更多依靠生産效率的大幅提高驅動。要實現這樣的巨大轉變，核心是充分發揮人力資源的作用。由於高端人才具有高效率、高流動性和時間成本較大的特徵，因而民用航空是與之相適應的主要交通方式。從國際上看，高端人才大多集聚在擁有民用航空樞紐港的大城市中，民用航空事實上已成為促進高端要素集聚的主要通道。

　　由於民用航空在高端要素流動和集聚的作用，在全球化的背景下，民用航空正在日益成為區域資源配置的重要環節，大量新興産業依託民用航空機場，形成空港産業園。擁有民用航空樞紐港的城市更成為大區域的發展中心，起到了對周邊資源整合和配置的作用，如歐洲的法蘭克福，以及美國的洛杉磯、紐約等。因此，大力發展民用航空，對江蘇在戰略層面推動區域資源整合和分工合作、提高整體競爭力意義重大。

　　民用航空技術要求高、産業鏈長，是現代高新技術産業發展的重要源泉。大力發展民用航空，有利於江蘇進一步提高工業製造水準，推動高新技術産業加速發展。民用航空從誕生起就一直是世界科技發展水準的高度體現和集中代表，現代民用航空器和空中交通管理系統更是高度集聚了電子、微電子、電腦、自動化等大量先進技術，民用航空的技術需求是現代高新技術發展的重要動力。歐美發達國家正是在民用航空産業方面彰顯了製造業的優勢，並通過波音、空客等一批頂尖公司，牢牢佔據了世界製造業的高端地位。江蘇的製造業基礎雄厚、科技力量強，發展民用航空産業擁有一定的有利條件和優勢。此外，民用航空也為高新技術産業發展提供了運輸支撐，科技含量高的産品一般都具有體積小、附加值大、運輸時效性要求高的特點。

　　民用航空快捷、安全、舒適，能夠迅速通達高山、海島等其他運輸方式難以通達的地方，是擁有巨大潛力的新消費領域。大力發展民用航空，有利於江蘇進一步加快旅遊、物流等現代服務業的發展，同時滿足人們走得更遠更快的出行需求，提高居民生活品質。隨著人們收入水準的提高、生活節奏的加快和消費結構的升級，民用航空已日益成為長距離客運最重要的方式，2013年全球民航運輸總收入超過7100億美元。2013年江蘇每人平均GDP突破1.2萬美元，根據國際經驗，已進入民航需求快速增長的階段，近年來出國旅遊和國內長距離旅遊人數急劇增長，節假日和暑期熱門航班甚至一票難求。

　　自改革開放以來，江蘇民用航空發展迅速，目前江蘇省已有9座機場，2012年旅客吞吐量已突破2000萬人次，客源、貨源需求旺盛，加快發展民用航空的基礎良好。通過進一步深化改革和全面謀劃，加大支援力度，一定能夠實現江蘇民航發展的新突破。

　　機場融入綜合交通系統的思考

　　民航規劃專家 陳邦昌

　　民用機場作為公共基礎設施建設，是綜合交通體系的重要組成部分。在經濟全球化發展的大趨勢和産業結構優化的大背景下，民用機場融入交通一體化規劃、建設、管理，是現代綜合交通協調發展的應有之義。南京祿口國際機場二期工程在這方面進行了創新實踐。

　　南京祿口國際機場二期工程建設是江蘇優化綜合運輸結構、促進民航與其他交通方式協調發展的重大舉措，在規劃建設中充分體現了融入綜合交通系統的設計理念。

　　一是將機場規劃納入長三角西部地區綜合交通系統進行思考，江蘇省交通主管部門在分析機場陸路運輸需求、梳理機場與主要腹地交通狀況的基礎上，邀請國內外專家反覆論證，制定了科學的機場集疏運規劃，擬訂了 “一橫、三縱、兩聯”的高速路網和主城輕軌、常皖城軌等交通方案，並形成以機場為核心、空港産業統籌發展的30平方公里快速內環和90平方公里高速外環。

　　二是週邊交通與機場二期工程同步建設，先期完成。在省市政府的統一組織下，將連接主城的機場高速擴建成雙向8車道，建設了由鐵路南站至機場的輕軌，使遠端航線與高速鐵路樞紐點相連；建成了溧馬高速公路，增強了機場與皖南航空市場的快速通達能力。

　　三是以綜合交通融合理念，優化場內交通組織。建設了11.5萬平方米的綜合交通中心，通過立體佈局使不同交通方式在機場航站區的同一屋檐下實現零換乘；建設了11萬平方米的立體車庫，提高了自駕旅客的便捷性；增設機場南通道，分流蘇皖南部車流；設計“簡雙環”高架橋，形成簡潔的車行流線，實現了進出港分層。綜合交通系統融合的優勢在交通組織中得到了提升。機場便捷的地面交通組織得到了國際奧會的高度評價，機場也成為第二屆青奧會唯一零投訴單位。

　　回顧機場二期工程建設及對世界民航發展軌跡的探索，更加深了我們對交通一體化發展的認識。

　　其一，融入綜合交通一體化是機場自身發展的本質要求。機場在發展初級階段，僅作為城市遠端交通的一個節點，在功能上只提供空地點對點快速運輸服務。隨著經濟社會發展，旅客、貨主對便捷的轉机功能要求越來越高，而民航運輸服務過程無法獨立完成，必須依託地面交通共同參與。國際上機場發展的歷史證明了綜合交通“聚合”産生的優勢。1936年英國的蓋特維克機場第一個將城際鐵路引入機場，30%的旅客由鐵路進入，大大提高了旅客對抵離機場的時間要求。近40年來，交通規劃專家一直在機場融入綜合交通系統的發展上探索創新。如1974年達拉斯圓形航廈與地面交通的連接、1994年戴高樂多單元弧形航廈的交通組織，以及1999年建成的上海浦東機場平行指廊航廈陸側交通，都集中體現了民航運輸與地面交通緊密銜接的趨勢。

　　其二，機場融入綜合交通系統建設，是航空産業發展的需求。隨著經濟全球化發展，以機場為依託的航空産業、航空城快速崛起，機場周邊逐步形成高新技術業、先進製造業、商貿流通業為主的新興産業，加快了機場地區城市化進程，需要綜合交通系統從延伸城市功能、服務空港經濟和擴大機場發展空間的多向交會點上進行研究規劃。

　　其三，要從國際和未來發展的角度加強綜合交通系統頂層設計。航空具有很強的國際化特徵，在“天空開放”、航空公司聯盟和機場跨國管理的戰略下，促進國內綜合交通系統資源整合、市場重組、行業管理聚合，有利於提升中國民航在世界航空運輸市場中的競爭優勢。

　　其四，機場地面集疏運體系建設必須重視提升“四化”，即“高速化”，地面集疏運速度是航空運輸對地面運輸的核心要求，軌道與高速公路是機場地面運輸首選方式；“綜合化”，地面集疏運系統必須與機場客貨運平臺無縫連接；“環保化”，發展綠色交通；“智慧化”，提供準確的綜合交通系統實時資訊，提高交通選擇的直達性、多樣性。

　　影響江蘇民航發展的主要因素

　　江蘇省交通運輸廳副廳長 汪祝君

　　近年來，江蘇省民航快速發展、機場建設步伐加快，對地方經濟社會支撐帶動作用明顯增強。但由於地方法律法規、體制機制和政策措施滯後，各種制約問題也逐步凸顯。

　　首先，地方政府機場管理的職責不夠清晰。機場已下放到地方管理，但各職能部門間職責分工、運作規則及法律保障尚不完善：一是機場規劃銜接不暢，影響機場能力的提高；二是凈空保護管理亟待加強，機場安全運營存在一定難度；三是機場公共秩序管理存在盲點，影響機場的正常運營秩序。

　　其次，統籌航空運輸發展的運作機制尚未建立。目前，全省民航發展資源缺乏有效整合，影響發展品質和效益。一是空域優化缺乏統籌協調，空域相互重疊、相互影響，航線交叉較為嚴重；二是航線發展缺乏統籌協調，與全省經濟社會發展不相適應；三是運力發展缺乏統籌協調，各機場運力不平衡。

　　通用航空發展也缺乏有效指導。地方行使行業管理缺乏法律依據，難以規範引導通用機場建設運營、服務保障及應急救援等。

　　因此，必須充分發揮立法的引領和推動作用，推動江蘇民航科學發展、快速發展，為全省産業轉型升級和對外開放提供更有力的支撐。