適逢2015年預算編制工作開始，如何把深化預算管理制度改革的要求貫徹到預算編制工作中，是陳建國就任雲南省財政廳廳長半年多來考慮最多的一件事。在他看來，預算改革本身是一個不斷發現問題、解決問題的過程。自2000年推行部門預算改革以來，雲南省圍繞一些重點、難點問題，通過完善管理制度，規範管理流程、提高管理績效，初步建立了一套較為完備的部門預算管理體系。但隨著改革的深入，現行預算管理制度也暴露出一些與現代國家治理要求不相適應的問題，需要按照中央的整體部署，以改革精神破解預算管理面臨的困難和問題。

　　正視預算管理存在的問題

　　有著多年主政地方和財稅工作經驗的陳建國，對雲南省當前預算管理制度存在的問題有著較深的感知。他將這些問題概括為五個“不夠”：

　　一是預算規劃前瞻性不夠。缺少安排公共資源的中期規劃和對多年度總量平衡的謀劃，一些重大政策、重大事項還沒有形成穩定的運作機制，一些行業發展的宏觀規劃與預算不夠銜接，預算項目零碎，導致財政投入與事業發展“兩張皮”，難以集中財力辦大事，資金使用效益較低，影響了財政的可持續性。

　　二是預算資金統籌力度不夠。與財政收支增幅或生産總值掛鉤的重點支出項目量多面廣，2014年僅教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育等掛鉤支出和歷年基數項目支出就佔總支出的54％，雖然在特定階段為促進某些領域發展起到了積極作用，但也影響了預算的統籌協調功能。

　　三是預算完整性不夠。預算體系不夠統一完整，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的功能定位及相互關係還不清晰，相互之間缺乏有機銜接，與財政收支增幅或生産總值掛鉤的重點支出項目多，影響了預算的統籌協調功能。

　　四是預算分配科學性不夠。預算約束剛性不足，預算編制、審批、執行、監督之間缺少制衡，財政資金“跑冒滴漏”甚至被侵佔挪用等問題時有發生。預算績效管理結果運用機制尚未完全建立，仍然存在“重分配、輕管理”的現象，預算績效管理工作品質有待提高。

　　五是預算公開透明度不夠。預算公開的基礎工作不夠紮實，個別部門因種種原因未公開預算資訊，項目預算管理還難以適應預算公開的要求，一些專項支出政策制定、管理辦法、預算分配的透明度不高。

　　“這些問題相互交織，直接影響了全省預算分配的規範性和財政資金使用的有效性，制約了相關工作的開展。”陳建國説，深化雲南省預算改革勢在必行。

　　有效破解預算編制難題

　　“結合2015年預算編制工作，我們圍繞‘強化控制、突出績效、公開透明’的主線改革預算編制，抓住關鍵環節，實現重點突破。”陳建國介紹了雲南省破解預算編制難題的具體措施，主要體現在以下幾個方面：

　　——以改革完善機制為基礎，從根本上解決預算編制不科學的問題。在編制收入預算方面，認真落實收入預算由約束性轉為預期性的要求，結合雲南省當前經濟社會發展實際，按照積極財政政策相關要求，實事求是、留有餘地、積極穩妥地編制2015年收入預算。為切實解決部門申報預算盲目編報數量、金額，不重品質問題，2015年實行預算總額控制，各部門申報的項目支出預算，控制在上年項目支出金額的120%範圍內。同時，推進公開透明，細化預算編制。在2015年預算編審體系中，進一步突出細化預算和基本支出按經濟分類編制要求，為推進預算公開和提高資訊公開品質奠定基礎；並將部門“三公”經費納入部門預算編制中細化編報，確保“三公”經費數據的真實和完整。

　　——以整合專項資金為重點，從源頭上解決資金零星分散問題。目前雲南省級專項資金設置零星分散，基本上每個部門均掌握多項專項資金，其中多數專項資金實質上是重復的，不僅造成資金分散，而且導致財政資源配置效率不高。按照“集中財力、保障重點，存量優化、增量引導，統籌使用、注重績效”的原則，遵循“增一般、減專項、提績效”的思路，通過撤銷一批、壓減一批、歸併一批、調整一批等措施，使省級2015年專項資金項目數量比2014年壓縮46%。

　　——以強化統籌能力為手段，增強省級財政調控能力。通過推進全口徑預算改革，強化財政統籌力度。在2015年預算編制中，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度。將地方教育附加等政府性基金收支轉列一般公共預算。在安排預算時，凡符合政府性基金預算、國有資本經營預算、專項收入和部門自有資金安排的支出項目，優先使用各項資金安排。同時，大力盤活存量資金，統籌安排財政預算。實行預算安排與部門結余掛鉤的預算編制制度。對連年結轉的專項收入和政府性基金進行清理，統籌用於一般公共預算項目。

　　——以改革財政資源分配機制為核心，提高財政資源配置效率。主要措施包括：一是改革“掛鉤”項目和競爭性項目安排方式。2015年對農業、教育、科技、文化等有法定增長要求的支出，以及省委、省政府確定的涉及基本民生方面的支出增長政策，暫時予以保留；對其他不涉及基本民生的事項，不再“掛鉤”安排，原則上實行零增長。二是優化結構，保障重點支出。在剛性支出需求增長較快，財政收支矛盾異常突出的情況下，通過調整優化支出結構，遵循輕重緩急原則，在預算安排中，對教育、農業、社會保險、醫療衛生等事關民生的重點支出，以及省委、省政府決定的重點建設項目和重大公益性基礎設施建設項目予以全力保障。三是完善定額標準，提高預算分配科學性。在編制2015年省級部門預算時，以維持行政事業單位正常運轉為目標，充分考慮單位職能、工作量等因素的影響，建立了一套符合省本級預算管理實際的公用經費定額標準體系，切實保障各部門履行職能的正常支出需要。

　　——以強化預算績效管理為引導，提高財政資金使用效益。按照財政資金要發揮經濟效益、社會效益、生態效益、政治效益的要求，加強績效管理，壓縮整合專項資金，在全面設立項目支出預算績效目標的基礎上，圍繞加強預算項目績效評價工作和完善省級部門履職績效管理，在2015年部門預算編制中，根據績效評價結果報告和項目支出跟蹤評審發現的問題，對涉及資金使用績效不高和存在問題的項目實行預算扣減，初步建立了績效運作跟蹤監控和預算評價結果與預算安排相結合的機制。

　　“通過上述改革措施和辦法，著力解決預算編制中財力分散、項目零散、控制不嚴、績效不高、利益固化等問題，有效增強省級財政調控能力。”陳建國表示，隨著雲南省全面深化財稅體制改革意見和改革省本級預算編審體系實施方案等4個配套文件的出臺，雲南省預算管理制度改革將取得決定性進展。