原標題：北京提出“建設法治中國首善之區”

　　北京提出“建設法治中國首善之區”

　　北京市委全會出臺全面推進法治建設意見；對領導幹部干預司法辦案造成冤假錯案的將追究刑責

　　昨天，北京市委全會審議通過《中共北京市委關於貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進法治建設的意見》。作為貫徹落實十八屆四中全會精神的“京味兒”意見，北京明確提出將以“建設法治中國首善之區”作為法治建設的總體目標。

　　“將努力把北京建設成為社會秩序、社會治安、社會風氣和道德風尚最好的城市。”中共中央政治局委員、北京市委書記郭金龍在全會上指出。

　　“首善之區”為法治建設總體目標

　　新京報記者看到，市委此次《意見》的框架結構同中央《決定》的框架基本上一一對應，分為三大板塊7個部分。不過，《意見》突出了“京味兒”，比如在法治建設的總體目標上，北京提出“建設法治中國首善之區”。

　　郭金龍表示，提出此目標主要是考慮北京作為首都，各方面工作具有代表性、指向性。在各項工作中，都必須堅持首善標準。北京將在法治建設中走在全國前列，發揮示範作用。

　　北大法學院副院長王錫鋅認為，北京對於國家政策近距離轉換落實、探索創新引領的作用令人期待。

　　嚴重干預司法辦案將追刑責

　　在推進科學立法、民主立法方面，此次意見提出了許多“京味兒”的細化舉措。比如提出立法項目公開徵集、對重要條款可專門召開立法聽證會、建立常態化的法規規章清理機制等。

　　對於健全行政決策機制，北京提出推進重大行政決策程式地方立法，規範重大行政決策出臺前向本級人大報告的程式。此外，重大行政決策將健全專家論證和社會穩定風險評估機制。

　　在增強司法公信力方面，《意見》提出要嚴格落實中央關於領導幹部干預司法活動，插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究的規定，對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重後果的，依法追究刑事責任。

　　王錫鋅認為，目前對於“干預司法”行為的界定存在難點，需要進一步出臺細則。他舉例説，一些對於案件的過問屬於正常工作的範疇，但另一些“過問”則屬於借用過問來干預。這些行為之間需要明確如何界定。另外，還要研究防止以潛規則代替規則的問題。

　　【地方立法】

　　建立立法項目公開徵集機制

　　《意見》摘要：建立立法項目公開徵集機制，完善法規立項論證制度和法規預案研究機制。

　　解讀：記者從北京市法制辦獲悉，北京近年已連續面向社會公開徵集北京市政府規章立法項目建議。同去年相比，2015年政府規章立法徵集的重點領域新增加了“健全公民權利救濟渠道和方式”、“規範網路行為”、“促進綠色發展、迴圈發展、低碳發展”、“推進基層民主和行業自律”等內容。

　　此外，推進首都經濟發展方式轉變、規範政府行政行為、加強法治政府建設等方面依然是今年立法徵集的重點。

　　市法制辦表示，對徵集到的立法項目建議，市政府法制辦將會同有關部門認真研究，根據不同情況提出處理意見，並通過適當方式向社會反饋。

　　完善規範性文件備案審查制

　　《意見》摘要：所有規範性文件納入備案審查範圍，禁止制發帶有立法性質的文件，撤銷和糾正違憲的規範性文件。

　　解讀：北大法學院副院長王錫鋅表示，各地規範性文件違憲或帶有立法性質的現象非常普遍，北京能夠重視這個問題，可謂抓住了依法治國決定中的一個要點。

　　他介紹，目前規範性文件包括市一級、區縣一級，各個部門甚至街道，都有紅頭文件，有的是政府部門制定和發佈的，有的是黨委和政府聯合發佈的。

　　按照立法法的規定，規範性文件不屬於法的形式，但若影響到公民法人和組織的權利和利益，就具有了實質的“法”的內容。對於這種規範性文件，應進行合法性的審查。同時，也應當建立機制，突出個案化，比如公民和組織認為規範性文件存在合法性的問題，可以通過相關的程式提請審查。“這個機制非常重要。是把憲法和法律生活化和日常化的一個制度。”

　　重要條款專門開立法聽證會

　　《意見》摘要：重要條款可專門召開立法聽證會，開展政協立法協商，探索建立涉及重大利益調整立法的論證諮詢機制。

　　解讀：王錫鋅説，立法聽證是立法法規定的一種開門立法，加強民主立法的一種程式機制。從立法聽證過去的實踐來看，應該説立法聽證需要有針對性，有時效性，而且符合成本收益的原則。

　　他指出，並不是説立法聽證越多就越民主科學。因為現在的立法聽證其實還存在一些問題。比如立法要有聽證代表參加，參與範圍是比較小的。

　　另外，實踐操作中反映出的問題是，聽證制度功能和目標不夠清晰。比如，國外的立法聽證主要是解決專業性問題，比如限行對於解決霧霾究竟有多少科學依據，實質上是一場專業的“論證會”。而我們很多時候把它當做是解決立法民主性的渠道，“如果是這樣，民意調查恐怕是比聽證會更有效的機制。”

　　【區域立法協調】

　　加強京津冀間立法協調

　　《意見》摘要：加強區域間的立法協調，為推動京津冀協同發展提供法律保障。

　　解讀：專家表示，近年像珠三角、長三角很多地方已經考慮區域一體化的立法協調，這是經濟社會一體化現實要求下的必然選擇。具體到京津冀協同發展的層面，最迫切的就是治理大氣污染的立法協調。此外，還包括社會管理一體化的立法協調，經濟市場的一體化的立法協調則包括法律規制、市場監管、資訊分享等。具體形式除了立法協調以外，還可以採用區域政府之間簽署合作協議的方式。

　　【依法行政】

　　重大決策過錯終身追責

　　《意見》摘要：重大行政決策納入法治化軌道。建立重大行政決策評估機制，完善決策過錯認定標準和責任追究機制。落實重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

　　解讀：北大法學院副院長王錫鋅表示，“重大決策”通常是指政府部門的負責人行使決策權時，作出決定的過程和結果。過去，決策領域存在有權無責、權大責小等情形。北京落實細化依法治國決定，提出責任追究機制是非常必要的。

　　如何實現責任追究？他認為，要分成兩種情況來看。首先，決策是作出某種選擇，由於各種各樣的原因比如資訊、時間不充分，決策可能出現一些差錯，這是符合規律的。因此在糾錯方面，未來應規定，哪些情形是必須要承擔責任的。不是一刀切的。

　　“比如濫用職權來決策的，違反法定程式來決策的，違反憲法和法律決策，名義是公共利益實質上是謀私利、利益尋租的，這些情形有些是責任追究，有的是問責，有的則應負刑事責任。”

　　同時，“終身責任追究”還意味著領導在任時做的決策追責有效期“無限長”。

　　王錫鋅建議，應建立一套對於決策效果的評估機制。對於負面作用造成的危害等，形成一套評估標準、指標。同時規定責任免除的情形。“不是所有決策過錯都必須要追責，否則可能會存在抑制創新之舉、導致消極無為的風險。”王錫鋅説。

　　【背景】

　　起草組歷時四月徵求意見

　　據了解，自7月份，中央決定十八屆四中全會將專題討論依法治國開始，北京市委就決定成立由市委研究室、市人大常委會研究室、市委政法委、市政府法制辦、市司法局五家單位組成的文件起草組。8月起，起草組著手對全市立法、執法、司法、普法等方面的情況進行專題梳理和研究，為文件起草作準備。十八屆四中全會召開後，起草組還曾通過書面徵集、召開座談會等多種形式收集各方意見建議。初稿形成後，經市委常委會審議通過後，下發各區縣委和部門徵求意見，還專門聽取了各民主黨派、工商聯及無黨派人士以及基層“兩代表一委員”的意見。

　　本版采寫/新京報記者 溫薷