頂層設計緊鑼密鼓

　　農村集體産權改革系列意見將出

　　核心是賦予農民佔有收益抵押擔保等六項權能

　　我國農村集體資産産權改革試點工作即將全面展開。《經濟參考報》記者1日從國務院發展研究中心主辦的農村集體産權制度改革研究座談會上獲悉，針對集體産權制度改革的頂層設計正在緊鑼密鼓地進行，中央農村工作領導小組辦公室、農業部等相關部門將推出一系列指導文件，除了即將發佈的有關積極發展賦予農民對集體資産股份權能改革試點方案以外，正在研究制定針對農村土地徵收、宅基地制度改革和發展農村産權流轉交易市場等多個指導意見。

　　據與會代表介紹，本次農村集體資産産權改革的核心任務是賦予農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能。改革試點將兼顧東中西不同區域，選擇若干有條件的縣（市）為單位開展，試點工作在2017年底完成。

　　目 標 賦予農民更多財産權利

　　據中央農村工作領導小組辦公室副主任、中央財經領導小組辦公室副主任韓俊透露，黨的十八屆三中全會提出的300多項改革任務中，有超過50項和農業農村有關，而這其中的重頭戲就是包括土地制度在內的集體産權制度的改革，可以説是前無古人的創新。目前，針對集體産權制度改革的頂層設計正在緊鑼密鼓地進行，除了中共中央辦公廳、國務院辦公廳剛剛印發的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》以外，即將發佈有關積極發展賦予農民對集體資産股份權能改革試點方案。另外，多部門還在研究並將出臺關於農村土地徵收、農地集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度等“三塊地”的改革指導意見，目前思路已經基本成型；中農辦負責起草的關於引導農村産權流轉交易市場健康發展的指導意見，已經提交有關方面討論；農業部牽頭的關於穩步推進農村集體産權制度改革的指導意見，已經形成基本框架，方案正在進一步完善中。

　　針對本輪改革，農業部副部長陳曉華表示，試點的目標原則為：要通過改革賦予農民更多財産權利，明晰産權、完善權能，積極探索集體所有制的有效實現形式，不斷壯大集體經濟實力，不斷增加農民的財産性收入；在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意願的前提下，發展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會主義的農村集體産權制度。

　　陳曉華説，改革試點的重要目的是積極發展農民股份合作，要求是“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”，核心任務是賦予農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能。但是，要根據不同權能分類實施：要積極開展賦予農民對集體資産股份佔有權、收益權試點，建立健全農村集體資産股權臺賬管理制度和收益分配製度。有條件地開展賦予農民對集體資産股份有償退出權、繼承權試點，尊重集體成員意願，明確條件、程式。慎重開展賦予農民對集體資産股份抵押權、擔保權試點，試點要在制定相關管理辦法的基礎上開展。

　　“最重要的就是要解決錢賺了後，怎麼用、怎麼分的問題。”中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，在基層幹部和農民看來，改革的目的有三個，一是搞懂自己集體到底有多少“家當”，二是希望在經營這些資産的決策過程中能夠公平公開、管理民主，三是經營成果能夠公平分配。

　　緣 起 産權不清侵蝕集體經濟

　　第二次全國土地調查主要成果及其他相關數據顯示，中國的農村經濟正在不斷發展壯大，全國農村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農用地和3.1億畝建設用地，非資源性資産達到2.4萬億元，76%集中在東部地區，這些資産和資源是集體經濟存在的根基。然而，隨著農村集體資産規模的不斷增大，以及工業化城鎮化的深入推進，一系列問題逐漸凸顯出來。

　　陳曉華表示，農村集體資産的問題突出反映為：由於資産歸屬不清、管理不嚴導致的資産荒廢和閒置，有不斷流失的風險；隨著農村社會結構的變化，農村各類人群要求參與分配和主張權利的呼聲越來越高，引發了一些社會矛盾；由於農村治理機制不健全，出現了“小官大貪”的現象，2013年針對集體資産管理和分配的信訪佔到了農業農村類信訪的23%，影響了農村穩定，還侵蝕了集體所有制的基礎。

　　與會代表指出，要解決集體資産歸誰所有、如何分配這些問題就要依靠農村集體産權制度改革。對此，黨的十八屆三中全會提出了“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的改革任務，這是一項牽一髮而動全身的改革，需要試點先行。

　　陳錫文表示，實際上，農村集體産權制度的改革從25年前就已開始。20世紀80年代，地處改革前沿的珠江三角洲一帶，農村社區居民結構日趨複雜，同時集體資産的管理和收益分配矛盾突出，農民群眾主動開展了各具特色的産權制度改革探索與實踐。90年代後，北京、上海、江蘇、浙江等地也遇到了同樣的問題，相繼進行了改革試點。進入21世紀，改革覆蓋的範圍就更廣了，目前全國範圍內約有4.8%的村集體已經進行了這樣的改革。

　　陳曉華説，2007年農業部出臺了相關指導意見，到去年年底，全國已有2.8萬個村莊，5萬個村民小組完成了資産量化的改革，涉及資産4300多億元，累計股金分紅超過1500億元，僅2013年分紅的額度就接近300億元。改革在很多地方都顯現成效。從各地來看，一是能有效促進農民增收，二是有利於激活要素潛能，促進農業現代化發展，三是有利於保證農民的民主權利，完善農村的治理結構。

　　與會代表進一步指出，三中全會以來，農村集體産權制度改革取得了一定進展，但産權權屬不清、土地流轉不順、土地制度不合理等問題仍未解決，此外，還需要為擴大土地經營權權能進一步理清三權，為農村集體建設用地入市理清用途管制機制、收入分配機制等，這些都需要深化現有的農村集體産權制度改革。

　　探 索 多地改革模式亮點可取

　　多位專家指出，在已有的集體所有權改革地區裏，不乏頗有特點的模式和成績，值得未來試點地區參考。

　　據北京市農村工作委員會介紹，北京市的改革方向是“撤村不撤社、轉居不轉工、資産變股權、農民當股東”二十個字。上世紀90年代初，北京市就要求以行政村為單位設立村經濟合作社，以鄉為單位設立鄉合作經濟聯合社，並取得法人資格，此後採取存量資産量化、“資源+資本”以及社員投資入股等多種方式進行股份合作制改革，目前股權設置基本分為集體股和個人股，一般分別不高於30%和不低於70%。截至目前，全市累計完成集體經濟股份合作制改革的鄉村集體經濟組織達到3878個，村級完成改革比例達到97%。

　　上海市農業委員會介紹稱，該市明確界定現階段農村集體經濟組織産權制度改革的範疇是非資源性集體資金和資産，堅持效益決定分配的模式，年度收益分配要依據當年的經營收益情況，確定合理的分配比例，建立以豐補歉機制，分配比例不得高於當年經營性凈收益的七成，不收益不得分配，嚴禁舉債分配。實踐證明改革激發了集體經濟活力，2013年上海已有89個改制後的村集體經濟組織進行了收益分紅，年總分紅5.38億元，每人平均分紅超過3000元。

　　浙江省寧波市的改革則在激活集體産權的金融屬性更進一步，從2009年起，該市一些地方把股份經濟合作社股權納入農村有效擔保物範圍，依託轄區農村金融機構，建立股權融資平臺，允許農民利用股權開展抵押貸款融資，股民可以按照自己股權所佔資産總額的80%比例獲得抵押貸款，財政建立抵押貸款風險基金，承擔一定比例的不良貸款風險。到目前為止，累計已有1283戶農戶獲得貸款，總額接近7000億元。