12月4日，國家發改委與財政部分別在各自官網上發佈了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導，這標誌著被寄予化解政府性債務厚望、擔負城鎮化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。

　　多位專家表示，PPP模式對政府融資平臺有重要借鑒意義。在政府融資平臺逐漸退出歷史舞臺之際，推廣PPP一方面可以化解現有的債務，另一方面可以移植未來將會産生的新債務，從而成為地方政府融資的新寵。不過，需要對其概念明確界定，防止公私資本間利益暗送。

　　發 文 PPP模式規則制度初定

　　政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共産品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共用、風險分擔及長期合作關係。

　　發改委認為，PPP模式主要適用於政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅遊、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮採用PPP模式。

　　從收益角度看，發改委投資司巡視員歐鴻説，政府投資主要投向公益性和基礎性建設，在同等條件下優先支援引入社會資本的項目。通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，支援社會資本參與重點領域建設。

　　發改委同時強調，在推行PPP的同時，需要深化價格管理體制改革。對於涉及中央定價的PPP項目，可適當向地方下放價格管理許可權。依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。

　　從風險角度，根據財政部同日發佈的《政府和社會資本合作模式操作指南》，風險分配將按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

　　原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本共擔。

　　財政部同日還發佈了《關於政府和社會資本合作示範項目實施有關問題的通知》，確定天津新能源汽車公共充電設施網路等30個PPP示範項目，其中，新建項目8個，地方融資平臺公司存量項目22個。

　　中國財政學會公私合作專業委員會秘書長孫潔接受《經濟參考報》記者採訪時表示，有了《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》之後，各地政府對PPP模式的重視程度更高，因為它把政府的融資限定在很小的範圍內。政府想搞發展就必須要融資，四十多萬億城鎮化建設投資需要大量政府融資，發行政府債券約束很強而且規模不是很大，PPP將成為一個極為重要的途徑。

　　“發改委財政部同一天發文，這是好事，不過或許需要國務院進行協調，兩個指南應該統一，否則下面的人無所適從。”孫潔説。

　　治 病 PPP將有助化解政府債務

　　根據《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT（轉讓-運營-移交）等方式轉型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，切實有效化解地方政府融資平臺債務風險。

　　民生證券戰略總監李茂年表示，PPP在當前的形勢下加快發展有其客觀必要性。中國在加快推進新型城鎮化，固定資産投資規模肯定會越來越大。如果2020年國民生産總值翻一番，到2020年是80萬億國民生産總值。即便固定資産投資率降到60%，那也是48萬億。這麼龐大的固定資産投資需求，僅僅靠目前的預算內投資，包括融資平臺，是遠遠不夠的。那就必須要引入社會資本。

　　“目前，我國推PPP，BOT（建設-運營-移交）是其主要形式，BOT對新生的債務有很好的移植作用。”孫潔告訴《經濟參考報》記者：“推廣PPP另一個任務是要化解已有的債務，通常採用PPP的另一種方式，即TOT，由原來的政府通過貸款形成的可收費的項目轉讓給民營部門，然後由社會資本經營，到期後再轉讓給政府。”

　　孫潔介紹道，對於沒有使用者付費的項目，也可以採取PPP的形式。比如環城路，過去是BT（建設-移交）的方式，BT是不能作為PPP的一種形式，就可以通過把期限拉長，轉換成BRT（建設-維護-轉移）。“這種方式的好處是，政府會付相應的維護費，私營部門為了獲得更高的利益，肯定會讓維護的成本降到最低，那就要把前期項目的品質做高，以降低後期的維護成本。這樣政府既得到了高品質的項目，同時原來BT是3年把錢還完，現在拉長到30年，每年財政支出壓力會大幅度下降，從而很好地控制政府的債務規模，最終達到提高公共産品的效益和品質的目的。”孫潔説。

　　此外，多位人士認為，PPP對於融資平臺的改造具有重大的借鑒意義。“對於政府融資平臺，我們不能僅僅給它輸血，應該設法增強融資平臺的造血功能。通過對政府融資平臺進行股份制改造，甚至把一些政府所擁有的，包括交通、供水、供熱、供氣以及其他與城市基礎設施有關的，可以産生穩定現金流的資産業務都轉到平臺公司去。”李茂年稱：“通過增強平臺公司的信用，再引入PPP機制，可以把融資平臺改造成地方基礎設施的建設和經營的機構，甚至是專業的PPP投資機構。”

　　事實上，推動PPP除了有利於融資外，還可以提高經營的效率。借助於社會力量，借助於專業化的力量，它能夠比較好地解決當前政府投資領域存在的一些低效、低質的問題。

　　大岳諮詢有限公司總經理金永祥表示，PPP解決了體制和機制的問題，有利於理順政府和企業之間的關係。通過PPP，政府和企業的關係回歸到了合同雙方的地位上，政府跟企業之間的關係搞清楚了，企業也更有積極性，整個效率就會提高。

　　走 樣 界定PPP概念，防止利益暗送

　　PPP模式在國內發展迅猛，但在快速發展帶來利益的同時，一些隱患也慢慢凸顯，實踐過程中也暴露出越來越多的問題。值得注意的是，當PPP成為一個熱詞時，很多資本以“挂羊頭賣狗肉”的方式謀求利益。

　　“我們現在不搞BT了，我們搞PPP。”類似于這樣的對話並不少見。多位業內人士表示，PPP現在是一種流行的概念，很多舊有的融資方式搖身一變就成了PPP，“PPP就是個筐，什麼都往裏裝。”

　　“對於PPP本身而言，劃分的形式也很多。首先要明確PPP的具體形式，否則今後可能成為一鍋粥。”孫潔説。

　　據介紹，世界很多國家都採用公私合作的方式，發展比較成熟的國家對於PPP有明確界定。比如英國做PPP，就是指的PFI，很明確就是這一種形式；菲律賓的PPP特指BOT，其法律就叫BOT法，南韓則採用BTO或者BTL的形式。

　　專家稱，一些機構打著PPP的旗號，借PPP的定義還比較模糊、具體規則還不太成熟，做一些拿不上臺面的事情。

　　“要防止利益輸送，首先要明確界定PPP的概念。我們現在雖然有PPP的定義，但是不夠準確。PPP有兩個基本條件，一個是政府的公共投資項目，是政府職責分內的事情，另外一個要有社會資本參與完成。除了這兩個基本條件，還有一個，要把提供的産品和服務的績效與政府的支出掛鉤。”孫潔説。

　　孫潔表示，一些地方，政府和社會資本把PPP和之前的一些模式混合著做。比如進行一個園區開發，把政府分內的事情交給民營企業，把一些本來應該由市場完成的事情也單獨授權給一個企業做，還帶有壟斷性質，這樣容易産生利益輸送，不是真正的PPP。屬於政府的收入應該給政府，需要給予民營部門的，要通過正常的支出渠道，而不是一種暗中的資源交易。