今年以來，"PPP"模式成為各界關注的熱點，作為一種強調民間資本深度參與的公私合營模式，推廣"PPP"，有利於盤活社會存量資本，激發民間投資活力，為城鎮化建設籌措資金，緩解地方政府的債務壓力。但是，目前對於"PPP"模式相關部門只給出了原則性的表述，尚需更加權威與詳盡的法律條款、合同範本及實施細則提供支援

　　畢馬威最新發表的《百項基建：環球市場報告》指出，借助民間資本和專業知識，政府和社會資本合作的公私合作模式（簡稱“PPP”）將會推動中國的基建項目發展及加快城鎮化的速度。

　　“根據畢馬威最近的調查，我們發現民間資本參與融資興建及中國基建項目的情況有所增加。”畢馬威中國的政府機構和基建行業主管合夥人葉偉成對記者表示。

　　正如畢馬威報告中所顯示的，中國政府近一兩個月通過一系列的實際行動推廣“PPP”模式。從國慶前夕，財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（簡稱財金76號文）開始預熱，到10月份，本屆APEC財長會議又討論如何通過“PPP”模式等融資方式吸引長期融資、撬動民間資本。

　　直至11月16日，國務院印發《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（即國發60號文），明確創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑，並要求建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，要求健全“PPP”模式的機制。解決地方政府融資的瓶頸

　　業內人士認為，中央政府推崇“PPP”有現實的考量。審計署去年年底的審計結果顯示，截至2013年6月底地方債餘額為17.9萬億元，加上今年以來，很明顯的看出，過去依靠土地財政的方式難以為繼。

　　對此，中央政府採取的是“堵”和“引”相結合的方式，試著解決地方政府融資面臨的瓶頸。

　　“堵”即國務院日前下發的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱國發43號文），規範了地方政府債務。根據國發43號文，原有的30多種政府債務融資渠道不復存在，政府債券成為地方政府舉債的唯一來源，同時，借債也是通過納入預算管理和預算公開的方式。

　　畢馬威的報告認為，雖然國債和政府發行的債券以往在世界各地都是發展基建項目的主要資金來源，但是隨著投資規模的擴大意味著單靠政府的財政力量並不足以應付開支。而財政部副部長王保安3月份就曾表示，根據財政部的測算，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。葉偉成認為，為了城鎮化建設，中國政府對基建項目融資存在著龐大的需求。

　　據了解，這在國發43號文中也有體現，國發43號文就明確鼓勵承擔政府與社會資本合作項目的企業通過市場化方式融資，希望引導地方政府採用“PPP”模式。

　　“PPP”模式優勢明顯

　　據悉，根據官方的定義，“政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關係。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，並通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和品質監管，以保證公共利益最大化。”

　　葉偉成認為：“公營機構普遍缺乏擁有管理公共基建項目相關經驗和知識的合資格人士，私營機構將在主要基建項目的融資及興建方面扮演著越來越重要的角色。”

　　對於“PPP”模式，一個典型做法是政府與私人部門共同組成SPV（特殊目的機構），針對特定項目和資産，與政府簽訂特許經營合同，並由SPV負責項目設計、融資、建設、運營，待特許經營期滿後，SPV終結並將項目移交給政府。

　　這方面的典型案例就是“北京地鐵4號線項目”。與北京地鐵其他的線路不同，北京地鐵4號線及大興線、14號線西段是由京港地鐵公司負責運營。2006年成立的北京京港地鐵公司是典型的混合所有制企業，由北京首都創業集團有限公司、香港地鐵有限公司和北京市基礎設施投資有限公司（簡稱“京投公司”，代表北京市政府佔股）共同出資組建，分別佔股49%、49%和2%。京港地鐵公司是國內城市軌道交通領域首個引入外資合作經營的企業，也是第一個利用政府與社會資本合作“PPP”模式投資建設軌道交通的企業。

　　本報記者從首創集團了解到，京港地鐵公司11月26日與北京市政府簽訂了地鐵14號線特許經營協議、16號線意向合作協議。據首創集團總經理王灝介紹，地鐵14號線和16號線仍將複製地鐵4號線“PPP”模式。

　　其中北京地鐵16號線項目，項目承擔方京投公司將總投資分為投資建設和運營管理兩部分，投資建設部分引入中再資産管理股份有限公司，投資金額約120億元股權投資；而運營管理部門則交給京港地鐵公司。項目建成後，京港地鐵公司負責運營管理、全部設施的維護和除洞體外的資産更新，通過票務收入及車站商業經營回收投資。

　　在“BOT”（建設-經營-轉讓）和“BT”（建設-移交）等傳統的投資模式中，政府將項目全部“外包”出去，項目盈虧政府難以控制。而“PPP”項目中，私營機構做不了的或不願做的，由政府來做，其餘全由私營機構來做，政府只起監管的作用，更多地參與項目中後期的工作。在“PPP”模式中，私營機構更早參與到項目前期論證中，而“BOT”和“BT”模式中，私營機構沒有參與前期工作，影響對項目風險的識別和判斷。

　　此外，“PPP”模式在公司合作上的範圍更廣泛，除了基礎設施和自然資源開發，還可包括公共服務設施和國營機構的私有化。

　　相關事項仍需進一步明晰

　　“地方各級政府要結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣‘PPP’模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共産品和公共服務並獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用於重點民生項目建設的目的。”財政部日前下發給各地財政部門的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》如是要求。

　　其實，在“PPP”模式的推廣方面，財政部一直佔據著主導地位，為此還牽頭成立了“PPP”專業委員會，並且目前對於“PPP”模式的官方定義也是財政部的版本。不過，這與發改委之前的版本有所不同，而發改委在推廣“PPP”模式方面也表現積極，為此特別推出首批80個鼓勵社會資本參與建設營運的示範項目。

　　因此，推廣“PPP”面臨著部委間如何協調的問題。例如，我國基礎設施、公共設施的收費資源仍由發改委審定，其中水費、電費等價格不放開直接影響到“PPP”項目的投資收益。不止財政部和發改委，“PPP”模式還會涉及住建部、交通部等許多部門。

　　推廣“PPP”還需要相關金融機構支援，儘管財金76號文特別提到，要“邀請有意願的金融機構及早進入項目磋商進程”，“鼓勵和支援金融機構為示範項目提供融資、保險等金融服務”。本報記者從太平資管一位項目經理處了解到，他們之前此類的項目非常少，目前正在嘗試能源領域的“PPP”項目。對金融機構而言，參與“PPP”還沒有足夠成熟模式可借鑒，大部分還在摸索階段。

　　“我們預期，鐵路、公營醫院、職業學校及大學，以及城鎮公用服務包括城鎮道路交通、廢水處理設施及能源基礎設施等基建項目在中國將會傾向於以‘PPP’模式發展。”葉偉成對記者表示。他認為：“公共私營合作是長期性的，它們不僅要獲得當地現任政府的支援，更需要在籌建及營運基礎設施期間持續得到政府的支援和監督。政府的角色應側重於制定監管架構，並通過具透明度的方式去監察項目的合規情況和營運表現，而且要讓私人投資者接受有關做法有清晰制定的法律依據。”

　　從理論上看，“PPP”模式有利於化解地方債壓力，盤活民間資本的存量，為民間資本提供一個好的出口。“中國基建項目的投資和融資模式轉型也將為本地及國際私營機構投資者帶來令人振奮的機遇。”葉偉成認為。