廖洪樂李劍

　　為落實中央開展強農惠農富農政策執行情況“回頭看”精神，國家自然科學基金管理科學部2013年第二期主任基金應急項目設立《農村土地政策執行問題研究》子項目，對2004—2013年中央出臺的農村土地確權登記頒證等五大類土地政策執行情況進行評估。本次農村土地政策執行評估主要依據兩類數據，一是對河北、遼寧、江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、四川和陜西等11個省的98個縣市（縣市農經和國土管理部門）、109個村和1076戶農戶進行大樣本調查所獲數據；二是在湖北、山東、河南等省的5縣市、15個鄉鎮（街道）和20多個行政村的實地調研資料。在此基礎上形成農村土地確權登記頒證政策執行評估情況報告及政策建議。

　　農村土地確權登記頒證政策執行面臨的問題

　　（一）有些幹部對農村土地確權登記頒證的重要性和必要性認識不足。比如有人認為大多數地方在二輪承包時發過土地承包經營權證，這次再發一次是勞民傷財，完全沒必要；還有人認為這次確權會使農村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農村社會不穩定，等等。

　　（二）土地所有權沒有確給真正具有所有權的農民集體。據課題組調查數據，52個已完成集體土地所有權確權登記的村中，有19個村土地所有權確到行政村一級，佔36.5%；有33個村土地所有權確到村民小組一級，佔63.5%；有近40%的村其土地所有權並沒有確給每個具有所有權的農民集體，只是以行政村為單位進行所謂的集體土地所有權總登記。這種總登記雖然也通過了主管部門驗收，但沒有多大實際意義。

　　（三）違法佔用宅基地現象比較普遍，宅基地確權登記頒證面臨諸多矛盾。儘管有關部門就違法佔用宅基地確權問題給出了原則意見，但在實踐中有些意見農民並不認可。比如，已擁有一處宅基地的農民，可因繼承而登記第二處宅基地，而擁有兩處宅基地的農民卻只能登記一處宅基地，農民認為這種規定不合理。又比如，有些地方自1987年《土地管理法》實施起對農民超佔宅基地進行罰款收費，農民要求對已經做過罰款處理的超佔面積予以正式登記，而不只是備註登記。此外，對私下買賣宅基地也沒有統一處理意見。

　　（四）土地承包經營權確權登記頒證面臨諸多不確定因素。

　　第一，登記承包地塊面積時，究竟應該登記哪個面積。這裡有四種情形。一是承包地塊面積不準。有些地塊實測面積多於記載面積，有些地塊實測面積少於記載面積。二是承包地已合法或非法轉為宅基地或其他建設用地，轉用土地該如何確權登記頒證。三是有些農戶將國有林場邊角地、集體所有荒地開墾為耕地，新開墾耕地是否應當確權登記頒證。四是有些農戶將祖傳房屋拆除開墾成耕地是否應當確權登記頒證。

　　第二，承包期“30年不變”與“長久不變”如何銜接。當前耕地承包期限登記為30年，30年期滿後實行“長久不變”，到時會不會重新調地？到時如何變更登記承包期限？

　　第三，土地測繪機構與政府農經部門如何協同工作。測量機構有測量方面的專業知識，卻無力解決各種土地承包矛盾和糾紛，土地承包矛盾和糾紛的處理還得依靠農經部門，實際工作中出現了兩個機構相互扯皮現象。

　　第四，有些地區的試點避重就輕，其超前探索與指導作用不大。有些試點縣為完成任務，採取回避或避重就輕的辦法，將遇到的矛盾和糾紛暫時擱置，等待上級部門出臺辦法後再統一處理。這種做法使試點意義大打折扣，其超前探索作用有限，指導意義不大。

　　（五）經費保障不足，地方政府觀望心態嚴重。據統計，全國農戶宅基地1300多萬公頃，經營性建設用地（鄉鎮企業用地）385萬公頃，宅基地和建設用地確權登記發證宗數約2.6億宗，是所有權發證宗數的40倍；耕地1.3億公頃，需發放土地承包經營權證2.3億份，測量耕地地塊數近10億塊。相對於土地所有權確權登記頒證，建設用地使用權和土地承包經營權確權登記頒證工作量大，所需費用數額巨大。目前，農村土地確權登記頒證經費主要由地方政府籌集，中央財政給予補貼。因此，一些地方觀望心態較重，擔心先完成會吃虧。

　　政策建議

　　（一）加強宣傳與培訓，提高各級幹部的思想認識。中央、省級和縣級政府要通過廣播、電視、報紙等多種渠道和途徑，加大對農村土地確權登記頒證重要性、必要性、意義和目的的宣傳。要充分利用政府權威，澄清社會上有關農村土地確權登記頒證的各種片面或錯誤認識，將各級幹部的思想統一到中央的正確決策上來。

　　（二）土地所有權要確給真正具有所有權的農民集體。第一，土地所有權要確給農民集體，而非農民集體經濟組織。這主要基於以下兩點理由：一是很多農村沒有設立農民集體經濟組織；二是即便設立了農民集體經濟組織，目前其法律地位尚不明確，集體經濟組織全權代表農民集體缺乏法律支援。第二，屬鄉鎮集體所有的確給鄉鎮農民集體，屬行政村集體所有的確給行政村農民集體，屬村民小組所有的確給村民小組農民集體。

　　（三）針對農村土地確權登記頒證遇到的具體問題，出臺全國性的指導意見。比如，可通過有償使用或補繳相關費用等辦法將超佔宅基地登記為合法面積；若宅基地私下買賣與流轉行為能獲得土地所有權單位認可，可將其登記為合法宅基地；無論實測面積是多還是少，新版土地承包經營權證按實測面積登記；對私自強佔新開墾的耕地，必須重新發包後方可確權登記頒證。

　　（四）保障和合理分配工作經費。除堅持“確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助”總原則外，中央和省級政府要向社會公開統一的確權登記頒證經費測算公式，確保工作經費有保證，使縣鄉政府和幹部不再糾結于“先幹是否會吃虧”。鋻於土地承包經營權確權登記頒證工作的特殊性，其經費分配既要保證實地測量經費，也要保證矛盾和糾紛調處經費。

　　（五）合理確定土地承包經營權確權登記頒證完成期限。農村土地確權登記頒證既要靠決心，更要有手段和經費保證。土地承包經營權確權登記頒證必須堅持“進度服從品質”原則，當進度與品質衝突時，應堅持品質優先。

　　（作者單位：農業部農村經濟研究中心）