□本報記者 程婕

　　1951年5月22日，民航廣州管理處派C-46型飛機執行廣州市防治蚊蠅危害任務，這歷時3小時46分鐘的飛行拉開了新中國通用航空的序幕。

　　作為中國民航的“兩翼”之一，通用航空和運輸航空一樣，是其65年發展歷程中不可或缺的組成部分。它涉及的領域包羅萬象，簡單地説，除了我們乘坐的民航班機和公共貨運航空之外，其餘的民用航空統稱為“通用航空”，它也是一個國家航空産業的基礎。

　　近幾十年來，中國的運輸航空幾乎是伴隨著社會經濟一起飛速發展起來的；而與之相反的，通用航空卻經歷了漫長而曲折的發展歷程。由於基礎差、底子薄，在過去很長的一段時間裏，中國的通用航空度過了最為艱難的一段時光。

　　然而，作為中國尚未放開發展的、總量達萬億元的巨大産業，近年來，隨著通用航空對社會經濟發展的拉動作用開始逐步被各界認知，加快其發展的呼聲也越來越高。自2010年起，在強烈的市場需求和持續的政策紅利的支援下，各路力量蓄勢待發，中國通用航空的面貌開始發生巨大的變化，在沉寂多年之後，終於要邁向它的黃金時代了。

　　發展熱度：持續升溫

　　回顧它的歷史，通用航空曾經在新中國成立後有過短暫的快速增長期，接著又在“文革”期間陷入停滯。隨著改革開放和民航政企分開，通用航空再度經歷了一次潮起潮落。就在以大飛機為主的運輸航空快速發展的同時，通用航空開始逐步萎縮。

　　直至2008年汶川地震，通用航空才真正開始走入大眾的視野。那次規模空前的直升機大集結在航空應急救援工作中發揮了巨大的作用，社會各界對通用航空的重視提升到了一個前所未有的高度，客觀上也成為了中國通用航空發展的契機。

　　然而，作為通用航空器主要的飛行區域，低空空域的限制已經成為了制約中國通用航空發展的重要原因。2010年10月，在國務院、中央軍委頒布的《關於深化我國低空空域管理改革的意見》（以下簡稱《意見》）中，首次明確了深化低空空域管理改革的總體目標、階段步驟和主要任務，這成為了迄今為止最為強勁的發展通用航空的政策信號。這意味著，中國通用航空産業的發展開始進入了一個全新的階段。

　　幾年來，各級政府高度重視，社會資本積極進入，中國通用航空産業的規模快速擴大，服務領域不斷拓展，社會關注度持續提高，“通航熱”迅速席捲全國。

　　2004年，全國通用航空飛行作業時間總量只有15.05萬小時，2013年則達到了52.98萬小時，運營企業數量也由2004年的53家增至2013年的189家。此外，2013年，中國在冊通用航空器總量為1654架，較10年前的數量增幅超過了200%。在這一年中，全球有近15%的飛機被賣到了中國。但相比美國共有23萬架航空器，中國通用航空的市場空間仍十分巨大。

　　與此同時，通用航空已經成為各地轉變發展方式、發展新型高科技産業的一個重要抓手，地方政府將在通用航空的發展中成為最主要的受益者和最重要的推動者。幾年來，各級政府紛紛出臺政策措施，佈局通用航空産業，鼓勵通用航空企業發展。

　　産業佈局：日趨優化

　　截至2013年底，全國已經有28個省（區、市）的116個縣級及縣級以上城市在規劃、建設或者聲稱要建設通用航空産業園區和産業基地。

　　其中一些航空産業基礎雄厚的省（區、市）及産業園區將目光投向了通用航空價值鏈條的最前端——製造業。事實上，就在國外製造業主力開始佈局中國之時，中國本土的通用飛機製造業已經初具規模。位於廣東珠海的中航工業通飛擁有自主智慧財産權的領世AG300公務機首飛成功，中航工業昌飛生産的AC313也填補了中國大型民用直升機的空白，石家莊飛機工業有限公司的小鷹500飛機也在2002年正式投産。

　　作為産業規劃建設較早的地區，陜西和廣東通用航空的發展一直走在各省（區、市）的前列。早在2007年4月，陜西西安的蒲城通用航空産業園便成為我國首個通用航空産業試點園區。而作為新中國通用航空的發源地，廣東珠海也于2008年正式成立了佔地99平方公里的珠海航空産業園，以中航工業通飛為龍頭的包括通用飛機製造、私人飛機運營保障、飛行培訓、維修等業務在內的通用航空産業鏈已清晰可見。

　　除了在産業鏈的上下游走得更遠之外，在運營業務方面，中國通用航空産業也呈現出了多元發展的局面，在繼續過去傳統的作業飛行的基礎上，很多傳統的運營企業開始探索轉型，開展了多項新興業務，如公務航空、空中旅遊、私照培訓、醫療救援、娛樂飛行等。這些以“人”為中心的新業務逐漸成為運營企業獲得利潤的新增長點。

　　基礎環境：逐步完善

　　一個行業的發展，就像一株植物無法生存在乾涸的土地上一樣，健康的生態系統和完善的基礎環境至關重要。對於通用航空來説，空域、機場、專業人員、配套設施都是其賴以發展的重要條件。

　　自2010年《意見》頒布以來，全國分區開展試點工作，各部委相繼出臺了各類配套政策，從空域規劃、基礎設施建設、産業佈局、財政補貼等多方面予以扶持。

　　低空空域開放是通用航空規模化發展的基礎，幾年來相關的改革正在穩步推進。除了標誌性的《關於深化我國低空空域管理改革的意見》外，2013年下發的《通用航空飛行任務審批管理規定》對通用航空飛行任務審批主管部門、時限等根本問題作出規定，促使通用航空管理更加靈活、高效。

　　目前，我國約有400座通用航空機場和臨時起降點，顯著低於國際平均水準，無法有效串聯形成網路。而通用機場建設審批程式複雜、時間長正是制約通用機場建設的瓶頸問題之一。10月8日召開的國務院常務會議作出決定：向地方政府全部或部分下放通用機場、非跨境跨省電網等23類項目核準許可權。這是政府部門持續推進簡政放權的重要體現，對於通用航空的發展來説是重大利好。

　　此外，儘管專業人員的培養以及相關配套設施的建設仍與需求存在較大差距，但隨著時間的積累，我國具有商照整體課程培訓資質的境內141部飛行學校已有12所，其訓練容量合計達到了2380人。與此同時，在FBO、FSS建設以及航油供給等基礎保障方面，中國通用航空也取得了長足的進步。

　　一個産業在發展初期的陣痛不可避免，但中國通用航空的從業者們深知，只要踏實走好腳下的每一步，不遠處就是屬於他們的黃金時代。

　　專家

　　點睛

　　站在歷史新起點的中國通用航空

　　□高遠洋

　　新中國成立65年來，民航業的發展可謂翻天覆地。從1951年使用C-46型飛機執行廣州市防治蚊蠅危害的飛行任務算起，中國的通用航空也已走過了63個春秋。所以，中國的通用航空剛起步這一説法並不準確。應該説，由於種種原因，中國的通用航空在很長一段時間內徘徊不前；而與之相對的是，隨著我國社會經濟的快速發展，我國已産生了發展通用航空的巨大需求。隨著我國低空空域的開放，通用航空將迎來迅猛發展，而我們正站在這一歷史新起點上。

　　對於中國通用航空未來的巨大發展空間，業界人士並沒有分歧。一個不爭的事實是，我國已經成為全球通用航空最為重要的新興市場，在全球通用航空市場急劇萎縮的背景下，中國通用航空市場卻保持持續增長。然而，還需要知道的一個事實是，2013年在我國通用飛機數量增長率達到24%的同時，飛行小時數的增長率卻僅為8%。這説明購買了很多新飛機，卻沒派上用場，究其原因還是受制于空域管制、機場稀少、飛行員短缺的影響，其結果是導致一些通用航空企業舉步維艱。有人説這是黎明前的黑夜，是美麗蝴蝶蛻變前的陣痛，面臨的挑戰和困難的確出乎許多人，尤其是新加入者的預料。個中的甜酸苦辣，誰嘗誰知道。而一哄而起的通用航空産業園、被媒體熱炒的“通航小鎮”，以及動輒就要投資數億元、年造百餘架飛機的神話，讓人云山霧罩、霧裏看花。

　　關於發展階段。要正確認識中國通航目前正處於産業大發展前的準備期，參與各方正忙於作準備：國家相關部門忙著出臺政策，地方政府忙著制定産業規劃、建設機場，通航企業和投資人忙著制定業務發展規劃、購買飛機、拓展業務。對通航企業而言，這是“寒冬臘月”，其集體表現是業務量普遍不足，通航企業普遍虧損。正是因為這樣一個情況，國家才給予了通用航空企業在其他行業少見的國家財政直接補貼。而從投資角度看，目前的確還未到大規模投資階段，所以動輒就説要投資多少億元搞通航的要麼只是神話，要麼就是在盲目燒錢。

　　關於通用航空産業園。談到通航産業園，筆者的一貫觀點是，通用航空産業“園區化”發展或許是中國特色，但不要走入誤區。通用航空産業園未必一定是工業園，第二、第三産業融合，甚至以運營、服務為主或許是眾多通航産業園未來的發展方向。多建通航機場是有利的，但切忌盲目建設通航産業園，只要有機場，即使不建通航産業園也能促進通用航空産業發展。

　　關於通航小鎮。現在正被媒體熱炒的“通航小鎮”，其概念源於國外的“Air Park”或“Aviation Community”，是建設有機場、有自由飛行環境、航空文化氛圍濃厚的獨特的社區，所以筆者更主張稱它為“通航社區”。在我國建設這樣一些通航社區，是飛行愛好者以及通航“達人”最大的福利，且有利於培養航空文化，有利於推動行業發展。但要避免因“通航小鎮”之名掀起一輪“造城”運動。

　　無論我們採用什麼樣的發展模式，走什麼樣的發展路徑，不要忘了應體現通用航空的基本屬性：交通運輸工具、工農林業作業工具、應急救援與社會服務手段、娛樂性大玩具。而只有飛得起來、飛得出去，且實現飛行常態化才能真正體現通用航空的這些基本屬性。我們似乎走到了一道坎兒，只能靠政策破冰，靠體制改革。

　　關於政策破冰。通用航空是政策依賴性極強的行業，可目前一些事關發展大局的關鍵性政策仍遲遲沒有出臺。比如像實驗類飛行器和無人機，就需要儘快出臺政策將其納入管理範疇。當然，得管活，不能一管就死。此外，還有至關重要的低空空域管理規定、低空航圖等，業界期盼這些關鍵性的政策能儘快出臺，行業確實等待了太久。

　　關於體制改革。“改革”是本屆政府提出的一個執政關鍵詞，而通用航空管理體制是最需要進行改革的。關於我國通用航空發展問題的癥結已經被討論了多次，業界人士的認識也是高度統一的，但每當要務實性地去解決問題時，就會發現哪兒都走不通，甚至部門之間互為掣肘，其根本原因就在於管理體制不順暢。在不順暢的管理體制框架下，也很難有好的政策出臺。因此，中國通用航空的根本出路就在於改革，借十八屆三中全會的改革春風，推動通用航空領域的管理體制改革，或者進行超越現有體制的頂層制度設計。

　　（作者係北京航空航太大學通用航空産業研究中心主任）

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　　促進通用航空發展政策梳理及趨勢預測

　　編者：通用航空是政策依賴性極強的行業。近年來，我國出臺了一系列促進通用航空發展的政策，在改善發展環境、夯實發展基礎、加大培育力度等方面取得了長足的進展。在此，我們梳理了幾年來相關部門在政策支援方面所做的工作和取得的成績。

　　●初步創造從中央到地方促進通用航空發展的政策環境

　　2012年，國務院出臺《關於促進民航業發展的若干意見》，明確了通用航空戰略性産業、新的經濟增長點地位；《關於加快培育和發展戰略性新興産業的決定》《“十二五”國家戰略性新興産業發展規劃》則將通用航空製造業列為國家戰略性新興産業。同時，國家發改委、工信部、財政部、民航局等部委相繼出臺促進民航業發展的相關政策，各省（區、市）分別與民航局簽訂推進民航發展會談紀要，將通用航空作為重點發展的內容。

　　●加快改善通用航空發展的基礎環境

　　1.低空空域改革穩步推進。2010年國務院、中央軍委頒布的《低空空域管理改革》為我國低空空域的開放進程制定了詳細的路線圖；民航局與總參謀部于2013年聯合下發的《通用航空飛行任務審批管理規定》，對通用航空飛行任務審批主管部門、時限等根本問題作出規定，採用負面清單模式規定了必須審批的9種情況，理順了軍民航職責，合理界定了工作範圍。民航局配合國家有關部門制定、修訂了《通用航空飛行管制條例》《低空空域分類標準》等法規，開展了低空空域管理改革試點地區低空目視航圖技術規範編制工作。

　　2.行業促進政策加快制定。2009年，民航局出臺了《關於加快通用航空發展的措施》，提出了加快頂層設計、統籌協調、財政補貼、機場建設等建議。2010年，民航局頒布了《通用航空使用民用機場收費標準》，大幅降低了通用航空的收費標準，取消了不必要的收費環節。2012年，民航局下發了《通用航空發展專項資金管理暫行辦法》，對開展通用航空作業、飛行員培訓、完善基礎設施建設等予以補貼支援。2013年，民航局頒布了《關於加強公務航空管理和保障工作的若干意見》，制定了加快促進公務航空發展的措施。

　　3.適用於通用航空的管理政策加快出臺。2012年，民航局下發了《引進通用航空器管理暫行辦法》，降低管理層級，簡化審批手續。2014年，修訂了《通用航空經營許可管理規定》，降低了行業準入門檻；制定了《通用機場建設規範》，明確了通用機場的建設標準和實施程式；頒布了《輕型航運動空器適航管理政策指南》，提高了服務航空器的製造能力。

　　●加快出臺産業培育政策

　　2012年，民航局下發了《中國民用航空ADS-B實施規劃》，擬在需求較大的通用航空活動區域優先建設和應用ADS-B。加快開展通用航空試點工作，包括東北地區政策試點、蒲城通用航空産業園區試點、呼倫貝爾地區拓寬通用航空運輸服務領域試點等。

　　此外，在強化安全監管的背景下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將成為未來政策的趨勢和導向。

　　加快進行頂層設計。加快落實國務院《關於促進民航業發展的若干意見》的任務和分工，在民航局“十三五”通用航空發展研究的基礎上，加快推動《通用航空産業發展規劃》的出臺，為我國通用航空的中長期發展提供基本導向。

　　加快推進關鍵資源領域政策出臺。重點是積極推進與空域管理有關的政策出臺，提高通用航空飛行申報和飛行計劃程式的便捷性；積極推進通用機場審批許可權下放；加快推動航油體系、飛行服務體系的管理改革。

　　加快推進通用航空分類管理政策出臺。在現有176號令出臺的基礎上，根據不同類型作業特徵出臺分類管理政策，構建具有針對性的通用航空市場管理體系，進一步提高行業監管能力。

　　加快出臺行業促進政策。重點是在現有財經政策的基礎上，加快推動有利於通用航空發展的稅賦政策出臺，降低引進稅率；加快推動通用機場投融資政策的出臺，加快推動飛行服務體系建設政策出臺，為通用航空發展提供有利的政策環境。

　　加快出臺通用航空文化培育政策。將通用航空文化作為通用航空發展的基礎，為通用航空規模化發展提供正確導向並營造文化氛圍。

　　（航科院通用航空研究室主任 張兵）