欠發達的西部，財政收入脆弱得經不起任何溝坎。今年雲南正經受多年來財政支出的困局——既要大支出，又缺大錢。雲南的財政收入很脆弱，數據表明，截至今年7月底，收入方面，要完成全年增長12%的目標任務，還差870.9億元，接下來平均每月需完成174.2億元；支出方面，要完成全年增長8%的目標，還差2269.2億元，接下來平均每月需支出453.8億元。因此，要完成全年財政收支目標任務，難度大、時間緊、任務重。這讓今年新上任的雲南省財政廳廳長陳建國倍感尷尬和焦慮。

　　然而，財政收支矛盾突出只是雲南省財政工作目前面臨的三大挑戰之一，深化財稅體制改革的挑戰和社會關注財政、聚焦財政的挑戰也同樣不容忽視。面對如此嚴峻的形勢，熟練並有豐富財稅經驗的陳建國提出“做大蛋糕、分好蛋糕、管好蛋糕”破解財政困局的理財新思路，同時提出“收入要增、編制要細、結構要優、執行要快、監管要嚴、績效要好、資訊要明、改革要實、幹部要廉、隊伍要強”的10條管好蛋糕的政策措施，著力打造“法治財政、民生財政、高效財政、陽光財政、現代財政”，攻堅克難，確保圓滿完成全省財政改革發展各項目標任務。

　　做大“蛋糕”三著力

　　唯有做大財政蛋糕，才能解決一切問題。面對當前異常嚴峻的財政收支矛盾，陳建國要求全省各級財政幹部，特別是財政部門的一把手，要積極轉變觀念，創新生財和聚財思路，不能只會分蛋糕，更要學會做蛋糕、做大蛋糕，始終堅持用發展實績破解財政發展中的矛盾和困難。

　　收入要增，著力培植財源。一是要創新投融資體制，積極採取股權投資、産業引導基金、多元化融資等方式支援産業發展，把做大財政蛋糕的根本出路放在興産業上，向産業要稅收。各級財政部門要進一步調整和優化財政支出結構，突出産業導向，重點扶持稅源好、發展潛力大、帶動效應廣的項目，促進産業發展，將雲南省的資源優勢轉化為經濟優勢和財政優勢。要多養母雞多下蛋，積極築巢引鳳、借雞生蛋，促進産業發展與財政增收的良性互動。二是要建立和完善互惠共贏的生財機制。要進一步調整和完善省對下財政收入分配體制，充分調動各級各部門做大蛋糕的積極性和主動性，形成上下聯動、層層互動、互利共贏的生財機制。三是要堅定不移落實好已出臺的結構性減稅及其他稅收優惠政策，從企業效益提升中要稅收。各地要把落實好這些優惠政策同樣看作組織收入中的成績，以減稅讓利釋放企業活力，統籌把握好稅收增收的長、短期效應。

　　統籌兼顧，著力完善聚財方法。一是要堅持依法理財、依法徵稅的基本原則。各級財稅部門既不能“無稅收稅”，也不能“有稅不收”，要堅決杜絕收“過頭稅、寅吃卯糧和轉引稅款”等傷及稅收增收基礎的短期行為，要堅決制止稅收的“跑冒滴漏”等不作為現象。二是財政部門要主動服務好稅務部門，與稅務部門建立和完善聯合協商機制，共同解決好稅收徵管中的實際困難。三是充分用好財稅庫銀橫向聯網平臺和資訊化手段，及時將稅款徵繳入庫。四是要積極支援稅務部門進一步加強納稅服務，健全納稅服務體系，踐行“雙遵從”理念，為納稅人營造優質、便捷的納稅環境。五是進一步理順跨區稅收收入分配關係，支援總部經濟在雲南省落地，切實減少稅收的外流和省際間的轉移，建立稅收增長與經濟發展相適應的機制。

　　結構要優，高度重視收入品質。一是要以做大稅收盤子論英雄。衡量一個地區財政收入品質的指標是稅收收入佔財政收入的比重。財政部門組織的非稅收入大多具有專項用途，往往增收不增財力，各級財政稅部門要集中精力做大稅收規模，突出稅收在財政收入中的主力軍地位。二是要切實規範財政非稅收入的組織，抓收入不能以犧牲財政收入品質為代價，要堅決剎住通過非正常手段用非稅收入虛撐盤子的歪風。三是強化收入品質導向。在財政收入指標由約束性指標轉變為預期性指標，以及逐步弱化收入指標考核的改革新形勢下，各地要及時轉變收入組織觀念，更加重視收入品質改善和效益提升，並要著力強化品質考核。

　　活用加減乘除

　　抓支出切蛋糕

　　伴隨著經濟增速由高速轉為中速甚至低速，財政收入低增長也步入常態化，緩解財政收支矛盾僅僅著眼于財政增收是杯水車薪，要積極採取“存量調結構，增量優方向，增量帶存量”的方法，使全省有限的公共資源加快形成最佳的層級結構、地區結構與行業結構，著力提升基層、邊疆、民族、貧困地區的財政保障能力，加快解決教育、衛生、社保等民生短板問題。

　　做好加法，用足資金。一是執行要快。進一步加快預算執行進度，確保項目執行的時效性。年初預算尚未細化的項目資金，超過9月30日仍未落實到具體項目和實施單位且無正當理由的，除據實結算項目外，全部收回財政統籌用於其他急需項目。進一步完善財政支出進度考核激勵辦法，並將考核結果與下年度預算安排相掛鉤。實行部門支出進度與預算安排掛鉤制度，按月將省級預算部門執行情況進行通報，對部門執行進度較好的部門，在次年安排項目資金時予以傾斜和支援；對部門執行進度較為緩慢的項目，在次年預算安排時減少該項目資金規模或不再安排。對於各級財政部門，將分月動態考核各州市支出進度，建立對執行緩慢財政部門的定期約談機制，並與轉移支付資金安排相掛鉤。二是整合資金。著力避免“撒胡椒面”現象，要充分發揮資金的整合優勢，加大財政專項資金整合力度，集中財力辦大事。三是統籌安排預算。紮實做好公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算之間的統籌協調工作。健全完善將政府性基金中應統籌使用的資金調入公共財政預算的機制，自2015年起，確保國有資本經營預算資金按不低於5%的比例調入公共財政預算，2020年達到30%。四是激活財政存量資金。大力盤活存量，從存量中找增量，加強結余資金管理，確保年度公共財政預算結余結轉資金佔公共財政支出的比重不超過4.6%，且結余結轉資金佔比原則上不高於上年水準，加快清理暫存款、專戶結余收入和部門沉澱資金，分類分情況進行盤活。

　　做好減法，用對資金。一是厘清政府和市場的邊界。公共財政資金要有所為有所不為，對屬於政府事權範圍的事項，要著力強化財力保障；對於不屬於政府事權範圍的事項，要及時退出，充分發揮市場配置資源的決定性作用。二是強化專項資金管理。對已經到期的專項資金要及時取消，對尚未到期的專項資金要按照集中財力辦大事的原則進行整合，確保2015年省級專項資金項目數量較上年壓縮三分之一。三是降低政府性債務風險。要切實加強對新舉借政府性債務的管理，嚴格審查高風險地方的新增債務。強化政府性債務的跟蹤監管，按照“誰舉債、誰償還、誰負責”的原則，實現債務舉借的終身負責制。推進政府性債務資訊公開，自覺接受社會監督。要儘快建立政府性債務財政歸口管理機制，逐步將政府性債務分類納入預算管理，為人大加強監督奠定基礎。四是減少財政資金自由裁量權。加強制度建設，將財政管理的一些成熟做法、成功經驗上升為制度，加快形成覆蓋所有財政資金和管理運作全過程的制度體系，切實“把權力關進制度籠子裏”。增強資金使用的規範性和透明度，最大限度地減少財政資金分配的隨意性和自由裁量權。進一步做實、做細部門預算，不斷降低代編預算規模，減小部門對財政資金的二次分配權。五是降低行政成本。嚴格落實政府性樓堂館所一律不得新建、財政供養人員和“三公”經費只減不增的“約法三章”要求，嚴格控制一般性支出，強化“三公”經費管理，確保2014年“三公”經費和會議費零增長。健全公務支出管理制度體系，落實公務卡結算制度，加強公務支出的督查問責，積極推進厲行節約工作長效化、常態化、制度化。

　　做好乘法，用活資金。一是充分發揮“乘數效應”。努力創新財政投融資方式，積極採取財政貼息、以獎代補、PPP(公私合營)等方式，加快推進財政、金融和社會資本的高效融合，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。加強國庫現金管理，以存引貸，進一步調動各金融機構支援地方經濟發展、提升服務品質的積極性和主動性。二是統籌考慮“羊群效應”。在出臺配套資金、提標、擴面等專項財政扶持政策時，不僅要考慮政策的執行效果，還要統籌考慮相關群體的反應，避免出現不同群體“跟風”“攀比”現象，以免進一步加重財政負擔。三是更加注重“疊加效應”。財政資金每花出去一分錢，都要用經濟效益、社會效益、生態效益、政治效益四個方面來衡量。如果沒有其中的任何一個效益，那麼一分錢也不該花、不能用。四是積極擴大“示範效應”。財政部門要帶頭認真執行中央八項規定、雲南省委十項實施辦法，堅持節儉理財，厲行勤儉節約，積極傳播財政正能量，樹立財政新風尚。

　　做好除法，用好資金。一是推行政府購買服務。改革創新公共服務提供機制和方式，凡屬事務性管理服務，原則上都要向社會購買，切實解決好“買什麼”的問題。政府購買服務所需資金列入部門預算，從既有預算中統籌安排，切實解決好“怎麼買”的問題。加強政府購買服務項目組織管理，靈活、合理確定購買方式，確保政府購買服務資金規範管理和使用；建立健全政府購買服務績效評價機制，推進政府購買服務資訊公開，切實解決好“買得值”的問題。二是推進事業單位改革。紮實做好政府購買服務與事業單位分類改革、行業協會脫鉤銜接工作，真正實現購買服務市場化、社會化，變“養人辦事”為“辦事養人”，進一步減少財政供養負擔。三是清理財政收支同GDP掛鉤事項。根據十八屆三中全會關於“清理規範重點支出同財政收支增幅或生産總值掛鉤事項，一般不採取掛鉤方式”的要求，對目前省級預算安排中涉及支出安排增量“掛鉤”事項進行清理，加強對區域性稅收優惠政策的清理，加快形成全省公平、統一市場。

　　十大措施管好蛋糕

　　陳建國提出，要以“三個蛋糕”應對目前雲南財政“三大挑戰”，雲南財政已在十方面加強自身力量，助推做好“三個蛋糕。具體措施為：收入要增、編制要細、結構要優、執行要快、監管要嚴、績效要好、資訊要明、改革要實、幹部要廉、隊伍要強。

　　編制要細。一是從2015年開始，各級財政部門要全力推進全口徑預算管理改革，將公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算同時編報本級人代會審查，並將國有資本經營預算按不低於總額5%的比例用於社會保障和就業、醫療衛生等民生支出，力爭全口徑預算編制實現全省全覆蓋。二是要按照財政部和人大的要求，進一步細化預算編制。公共財政預算的重點支出科目要細化到項級科目，其他科目要細化到款級科目。三是完善預算標準體系，提高預算編制的科學性。要結合市場物價變動情況對定額標準進行修訂，科學、合理地核定預算單位基本支出公用經費和基本支出定額標準，進一步健全項目支出定額標準。要建立定額標準動態調整機制，根據預算支出管理的實際需要，與時俱進地研究調整預算標準，提高預算標準的適用性。四是要著力實現項目庫滾動管理。構建全省橫向到邊、縱向到底、各級聯網、數據共用的項目庫，為做好預算編制和推開財政中期規劃管理打牢基礎。五是要建立預算穩定調節基金，保持預算的穩定性。從2015年起，各級財政要建立健全預算穩定調節基金制度，為今後建立跨年度預算平衡機制奠定基礎。

　　監管要嚴。一是構建財政大監督格局。與時俱進創新財政監督體制機制，在財政部門內部構建預算編制、預算執行、績效評價、財政監督“四位一體”的財政大監督格局，進一步強化財政內控體制機制建設。在外部要積極構建人大、審計、社會、公眾和新聞媒體聯合監管的大機制，切實強化對財政資金使用的監督檢查。二是加強制度建設。進一步完善制度辦法，確保財政支出的每一個環節都在法律和制度的框架內進行，把權力關進制度的籠子裏，形成靠制度管權、管人、管事的良好局面。三是嚴肅財經紀律。

　　績效要好。一是加強部門績效指標體系建設。要把績效貫穿財政工作始終，引導部門完善項目績效指標內容、提升指標品質，確保部門履職績效目標體系更加科學、規範和完整。二是加強預算編審體系建設。進一步完善預算編審體系，突出績效目標引導，著力提升財政資金配置效率。三是加快建立健全結果導向機制。進一步增強預算單位的支出責任和效率意識，牢固樹立“講績效、重績效、用績效”“用錢必問效、無效必問責”“要錢難、花錢更難”的績效理念，運用好跟蹤評審和績效評價結果，對跟蹤項目的執行情況、績效自評情況進行量化考評，並將評價結果與預算資金安排相掛鉤。

　　資訊要明。各級各部門要切實增強預決算公開的主動性和責任感，要建立健全預決算公開定期統計和匯總上報制度，嚴格按財政部和省財政廳的統一要求，步調一致、依法依規地做好預決算公開工作。

　　改革要實。以建立透明的預算制度、改革省本級預算編審體系、推進轉移支付改革、全面推進預算績效管理、積極盤活存量資金、建立跨年度預算平衡機制、建立中期財政規劃制度、規範地方政府性債務管理、推進政府購買服務改革、深化非稅收入管理改革等10個方面的改革為重點，深入推進預算管理改革。紮實推進地方稅改革，努力把雲南的資源優勢轉化為經濟優勢、財政優勢。積極建立事權與支出責任相適應的省對下財政體制，要界定省級的事權劃分，劃分好省以下各級政府的事權，理順政府部門的支出責任，合理劃分省以下各級政府的支出責任。在改革的時間安排方面，2014年全面啟動各項改革，其中預算改革要取得決定性進展。2015年改革要實現重點突破，重點在建立跨年度預算平衡機制、完善轉移支付體系、深化縣鄉財政改革和債券發行等方面取得關鍵性進展。2016年基本完成深化財稅體制改革的各項任務。從2016年到2020年進一步鞏固改革成果，基本建立現代財政制度。

　　幹部要廉。廉潔是財政部門和財政幹部的第一形象。

　　隊伍要強。要強化政治紀律，做到令行禁止。要強化工作紀律，確保各項工作高效有序協調運轉。要強化廉政紀律和財經紀律，堅決依法依規規範理財。