嘉賓：賈康（中國財政學會副會長）

　　劉軍民 梁季 程瑜（財政部科研所研究員)

　　政府購買公共服務的邏輯起點是政府職能的界定。按照十八屆三中全會決定，我國政府職能主要包括宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境五個方面，相應我國政府在履行上述五項職能過程中的所有産出均可理解、定義為廣義的公共服務。

　　政府購買公共服務的假設前提是政府提供，私人生産，政府提供意味著由政府通過預算收入支付生産費用。如果從純粹的經濟學的生産效率意義來探討，所有的公共服務均可由私人生産，因為在市場中，政府與私人部門平等地在市場上購買、支配經濟資源。但是，從政治和社會角度來看，並不是所有公共服務均可交由私人部門生産，某些公共服務（如立法、國防核心機密部分等）必須利用政府的行政權力進行生産與提供，並要充分考慮其社會價值（如公平）。為此，要考慮哪些公共服務可由私人部門生産，政府再通過購買的方式向社會提供。基於可購買的視角，可將公共服務分為三類：第一類是支撐經濟社會正常運轉、全民受益、且無法分割的公共性公共服務，如宏觀調控、市場監管、環境保護等，實施工具多為法規、發展戰略、政策、標準的制定和實施，職能承擔者主要為由行政管理部門；第二類是增加國民福利、受益對象（群體）特定的公益類公共服務，典型如教科文衛等，職能承擔者多為我國事業單位；第三類公共服務是介於二者之間，即具備支撐經濟社會正常運轉、民眾受益且無法分割特點，又無需通過法規制定實施生産，受益面或具有轄區特點，且未必一定由行政管理部門承擔，典型事項如基礎理論研究類公共服務和社會事務管理。

　　從技術操作層面看，公共服務是否應該且能夠從市場上購買，關鍵取決於兩個因素：一是經濟上可行。即購買成本低於政府直接生産成本。購買成本包括兩類，一類是市場生産成本，第二類是政府管理成本。政府管理成本包括合同簽訂、合同執行以及監督成本。二是技術上可行。技術上可行包括兩個方面，一是公共服務的數量、品質、規格、費用能夠明確界定，以保證政府與市場生産者之間能夠簽訂合同，且能夠執行，保證政府有能力對合同進行全過程式控制制，從而進行正確監督與評價；二是受益主體明確且受益程度能夠衡量。對於政府間接購買的服務（如政府向特定群體發放、消費對象特定的補貼券），受益主體應當非常明確，且服務品質和效果可通過消費者的感受予以衡量。

　　按照此標準，上述第一類行政管理類的公共性公共服務無法向市場購買，但為支撐政府部門履職、作為公共性公共服務必要中間投入品的部分服務，如法規制定的前期研究服務等也可以向市場購買；第二類公益性公共服務可以向市場購買，當然現實能否實施購買還取決於供給條件，第三類公共服務既可向市場購買，也可由政府直接生産，通常情況下前者應成為首選。

　　哈特等人的理論研究表明：政府和市場的邊界取決於産品的性質。私人部門有充分的激勵機制降低生産成本，當産品的品質比較容易監測評估時，通過市場來組織生産就比較有效。但是，當産品的品質很難監測的時候，如通過市場來組織生産，私營部門的生産者就可能會犧牲品質而降低成本，從而降低資源配置的宏觀效率。這時，就應該選擇由政府設立的公共部門或機構來提供這些産品。在實際生活中，一些公共服務項目品質可監測性較弱、異質性強，同時供需雙方在服務成本和效果評價方面往往處於較嚴重的資訊不對稱地位。在這種情況下，購買合同的設計將會是一個非常複雜的管理和技術難題。因此，對於那些特質各異、服務品質和數量較難監測且競爭性不強的公共服務項目，可能並不適合通過公共購買來提供。舉例來説，公共衛生中的健康教育、傳染病預防控制等往往還有必要堅持“養人、養機構”的供方直接投入模式，但對於其中某些規範性強、標準化程度較高的衛生保健事項、免疫處置等，可以實施購買服務，在總的預算中進行項目單列。

　　市場上大量的服務提供者和完善的競爭機制意味著市場上所有有能力提供公共服務供給的主體均可參與競標，既包括以盈利為目標的企業法人，也包括以實現社會目標為己任的社會組織，還包括專門提供公共服務的事業單位。因此，從推進政府購買公共服務而言，不僅僅需要培育發展社會組織，更需要建立良好的競爭機制。