日前，財政部、審計署聯合印發《深入開展貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理工作方案》，對各級黨政機關、事業單位和社會團體開展“小金庫”專項治理行動，旨在糾正和查處各種財經違法違紀行為，從源頭上斬斷不良作風的“資金鏈”。

　　河北專員辦通過近年來開展的重點行業會計監督專項檢查以及相關監督工作認識到，對發票的治理不力是“小金庫”屢禁不止的根本癥結之一。雖然近年來國家有關部門不斷完善發票管理制度，但是通過非法獲取發票套取資金、不開或開具“大頭小尾”的發票隱瞞收入，仍是一些企業和單位設置“小金庫”達到非法目的以及進行商業賄賂的主要手段。此種做法，不僅造成國家稅收的大量流失，更為腐敗提供了溫床，嚴重擾亂了財經秩序。

　　通過發票設置“小金庫”的主要手段

　　從發票提供方看，隱瞞收入、偷逃稅款是其主要目的。主要手段：一是一些企業和單位對向個人或個體工商戶銷售的産品或勞務不開具發票或以收據代替，從而將銷售收入納入單位“小金庫”；二是開具“大頭小尾”發票隱瞞收入偷逃稅款。

　　從發票使用方看，套取資金進行商業賄賂等非法活動以及偷逃稅款是其主要目的。主要手段：一是單位通過地下非法途徑購買假發票；二是與開票單位合謀獲取的“大頭小尾”發票；三是購買“轉借”發票，部分納稅戶將定額內未使用完的發票以收取低價“手續費”的方式“轉借”給他人使用；四是從個人手中蒐集的各種車票、加油票、辦公用品發票。單位獲取上述發票後，以會議費、招待費、業務宣傳費、辦公費、廣告費、交通費、差旅費等名義在單位當期成本、費用列支，從而套取現金形成“小金庫”。目前從我們了解的情況看，假發票主要是普通發票，集中在酒店、餐飲、廣告、印刷、勞務等服務行業。

　　發票管理過程中暴露出的問題

　　按照2010年12月修訂發佈的《中華人民共和國發票管理辦法》規定，發票從産生到繳銷要經歷印製、領購、開具、取得、保管、繳銷等6個環節，在這個過程中，印製、領購和繳銷3個環節主要由稅務機關管理和控制，而開具、取得、保管3個環節主要由納稅人控制、稅務機關監督。我們經過認真調研，對6個環節暴露出的問題進行了分析和歸納。

　　一是在發票印製環節，目前除增值稅專用發票由國務院稅務主管部門確定的企業印製外，其他普通發票由各省稅務機關確定的企業印製。由於普通發票違法印製技術含量相對較低、印製成本小、查處力度相對較弱，因此仍有一些不法分子非法印刷和販賣。

　　二是在發票領購環節，一些基層稅務機關未深入實地調查核實納稅人經營業務以及領購發票種類、數量、方式等內容，致使個別納稅人註冊登記後，沒有實際的經濟業務，專門以領購發票開具販賣“大頭小尾”發票為主要業務。

　　三是在發票繳銷環節，基層稅務機關對納稅人繳銷的發票核對不到位，對到期停用的舊版發票核銷不及時造成舊版發票超期使用。

　　四是在發票開具和取得環節，目前各地尚沒有建立起統一、快捷、完善的發票真假查詢系統，仍然存在發票鑒別渠道不暢的問題。經我們對各地發票查詢系統進行查詢，目前僅有北京市等少數省市查詢要素齊全，系統較為完善，大多數省份的發票查詢系統僅能查詢發票流向，無法鑒別真偽。以致普通發票的接收方、消費者以及有關監督部門，都難以便捷地通過查詢確定普通發票金額、開具日期、開具單位等基本要素的真實性。

　　五是有關部門對發票開具、取得及保管的檢查懲處力度不夠。如稅務機關在徵收管理工作中，側重於涉稅的檢查，對發票的檢查懲處力度不夠，沒有對納稅人形成震懾作用。其他有關監督部門由於缺乏必要的檢查技術手段和工具，對發票的鑒別能力明顯不足。

　　提高發票治理能力的幾點建議

　　加強發票治理，是保障國家稅收收入、維護經濟秩序的基礎所在，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要制度組成。筆者以為，“打蛇要打七寸”，抓住關鍵環節，提高技術含量，加大懲處力度，實現標本兼治才是治理髮票亂象的根本。

　　首先，健全機制，建立全國發票大數據管理平臺。建議由國稅總局牽頭研究建立全國統一的包括增值稅專用發票在內的所有發票資訊管理平臺，將發票從印製到繳銷各個環節的數據均納入其中，按照易於管理、嚴格稽核、方便查詢等原則，依職能、許可權、地域、發票類型、資訊開放程度等設置不同板塊功能，嚴格內部控制許可權和管理，從根本上解決各方資訊不對稱的問題，使得假發票和非法開具的發票無處遁形。

　　其次，嚴格執法，加大發票違規違法行為懲處力度。建議相關部門每年要組織開展全國打擊發票違法行為專項行動，對制假售假、虛開發票等違法行為予以嚴肅查處。一方面對發票違法犯罪行為形成震懾，另一方面為根除腐敗溫床、建立全國發票大數據管理平臺贏得時間。

　　再其次，加快推進相關行業“營改增”步伐。將所有提供勞務的行業全面改徵增值稅，一方面克服重復徵稅，另一方面便於將所有行業發票納入增值稅發票管理體系，實行嚴格的統一管理。

　　最後，完善制度，提高個人索要發票主動性。通過加大宣傳力度、完善依法索要發票獎勵制度等措施，進一步提高廣大消費者索要發票的主動性和積極性，在切實維護消費者權益的同時，可徹底堵塞發票控稅漏洞。（作者單位：財政部駐河北專員辦）