十八屆三中全會明確提出了現代國家治理的核心理念，對應的是《決定》中多次強調的現代市場體系和市場在資源配置中發揮決定性作用，並明確表述——財政是國家治理的基礎和重要支柱。在財政發揮現代國家治理重要支柱和基礎作用的同時，當然也就要支撐全面改革，服務於改革的具體實施。

　　“最小所有”多輪推進

　　從資源配置的內在規律性來説，關於財政是國家治理的基礎和重要支柱的表述，是十分嚴謹的，因為“以政控財，以財行政”的財政，必然影響和帶動整個資源配置。現代市場體系中需要使市場發揮資源配置決定性作用，但市場的決定性作用不是決定一切，在社會生活的一些特定領域，政府和財政作用應該有一定的主導性和服務於全局的關鍵性作用。比如在扶助弱勢群體、思想文化、人民生活等領域，不可簡單套用市場決定性作用機制。各級政府作為行為主體，應在法治化、民主化的導向之下，合理轉變職能，既不越位又不缺位，通過政府行為和財政分配的連接機制，支援國家治理的現代化，實現自身改革、職能優化，一步一步走到合乎客觀需要的定位上來。

　　基於財政的意義和作用，新一輪財稅改革亟需把握輕重緩急，以“最小所有”式的多輪推進，實現改革目標。全面改革不可能齊頭並進一步到位。財稅改革配套方案公佈之後，可以看出，中國30多年改革開放過程中，繼1980年以財政“分灶吃飯”開啟整個分權過程、1994年以分稅制改革與市場經濟目標模式直接配套之後，財政在“打頭陣”上一脈相承。這次財稅改革再次先行，以牽一髮動全身的特點，拉開了全面改革的帷幕。

　　三大領域的設計安排

　　在三中全會之前，財稅改革已做了鋪墊，即“營改增”改革，這必然倒逼整個財稅改革和以“最小所有”為特徵的配套改革。“營改增”後，從地方政府層面來説，很現實的問題就是必須有自己手上可用的財力來過日子，而原來唯一稍微像樣的大宗收入來源——營業稅，通過“營改增”以後變成現行體制之下75%歸中央的增值稅。再往後地方政府靠什麼樣的財力來源過日子，會導致整個財稅體制的重新洗牌。顯然這樣一種倒逼在此前已經做了比較充分的鋪墊。“營改增”在上海啟動“1+6”方案後，該方案又將推向全國，並進一步要求擴大行業覆蓋面，在一、兩年之內要實現全覆蓋。顯然，按照這樣一個倒逼過程往前看，在預算管理、稅制和與中央地方關係為表徵的財稅體制改革三大領域之內，必然要求形成具有操作性的一整套設計安排。

　　預算改革會強調進一步提升透明度、公開性和完整性，並且要編制三年期的滾動計劃。中央級預算改革今年先動，地方也會開始試點，某些地區先行先試。跨年度的這種滾動預算，會更多考慮瞻前顧後、綜合平衡、統籌協調，並帶來一系列技術上的要求。比如，一編三年，按照每年往前滾動一年的方式，其可持續運作必須要有像樣的預測，而這種預測在一些地方預算編制過程中，很可能需要在政府採購概念之下運用“購買服務”方式取得來自社會上專業力量的預測結果。三年滾動預算也必然要求引入權責發生制，同時要求從中央到地方各級政府把自己的資産負債表公之於世，並接受公眾監督。這一系列的技術處理和大量的研討與創新工作，整個框架清晰，也是趨近於學術界討論多年、特別強調的結合《預演算法》修訂推進財政法治化、民主化制度建設，完善規則體系，實現科學化、精細化管理。於是在預算管理改革方面，僅從其切入點開始就可以看到，聯繫具體操作的一系列事情，都事關重大問題。

　　在中央與地方關係方面，從完善立法到明確事權，一定需要形成從中央到省、市縣，再對接到預算支出科目操作環節上的一覽表、明細單，否則説了多年的政府職能清晰化、合理化，仍然會飄浮于半空。此事必須最終落實到各級事權與支出責任清單的形式上，以貫徹三中全會“事權與支出責任相適應”的任務要求。

　　當然，還有非常敏感、社會高度關注的稅制改革。“營改增”之後消費稅改革勢在必行，需要把原來100%歸中央的消費稅一部分調給地方。此外，各相關部門作了明確表態的資源稅改革，已經箭在弦上。今年資源稅從價機制有望覆蓋到煤炭，而煤炭是關係國計民生的基礎能源，總體能源消耗裏的支柱，這樣一個格局在很長歷史時期之內難以改變。資源稅改革覆蓋到煤炭，會給不少地方政府提供有大宗穩定特徵的財源，特別在中西部欠發達而恰恰是資源富集的地區，這個財力支柱意義相當重大。同時，該機制還會有助於理順基礎能源價格機制，提供能源、資源比價關係和價格形成機制的配套改革契機，以價格信號促進節能降耗，轉變發展方式。通過稅的形式、改變比價關係實施的經濟利益調整，會逼迫相關方面推進基礎能源價格形成機制改革，今後可持續地以經濟杠桿、經濟手段作用於整個産業鏈，使含稅的資源能源價格貫通于上下游傳導過程，從而依靠經濟利益、經濟壓力，形成創新動力，促使市場主體出於自己的利益考慮，“內生地”千方百計節能降耗，千方百計開發有利於節能降耗的工藝、技術和産品。誰這樣做得比較好，誰就可能擴大自己的市場份額做大做強；適應不了，則會被市場淘汰。這就是以市場公平競爭促進優勝劣汰和技術升級的過程。我們也必然密切關注，從資源稅開始的配套改革方案，是不是“夠格”真正帶有攻堅克難應該體現出的機制創新鋒芒。

　　 財稅改革時間表

　　我們還應注意到，服務和支撐全面改革、牽一髮動全身、決定國家前途命運的財稅改革，已有清晰的時間表要求，時不我待。決策層要求，財稅改革重點和基本任務，在2016年要見眉目；要求2020年財稅改革必須取得決定性成果，與三中全會規定的全面改革取得決定性成果的要求相配套。

　　應當強調，全面改革取向下，現階段是以經濟改革為重點，但這絕不意味著“五位一體”全面改革中的其他改革不重要。經濟改革和其他方面改革聯動配套，早有一個在討論公共財政建設中很有啟發性的命題，那就是“美國進步時代的啟示”。

　　美國歷史上並沒有正面設計全面的體制改革，但通過“進步時代”為代表的幾十年演變，較好地實質性解決了改革任務。1880-1920年約40年間，美國人通過形式與表述上涉及稅制、預算、法制、公眾參與、媒體監督和社會上多元主體互動的一系列事項，實質性地解決了民主化、法治化全套體系如何形成較穩定框架的問題。在這種我們可稱為帶有“改良進步”特徵的歷史進程裏，經過一段時間的鋪墊和努力，終於到1913年形成至今仍在美國整個稅制體系裏發揮非常重要作用的直接稅——個人所得稅調節機制，並在動態優化中一直運作至今。另外，1920年前後，在美國當時佔GDP一半以上的紐約，率先形成了規範意義的、帶有現代特徵的政府預算模板，而其他區域的政府很快仿傚而形成了現在大家認可的公開、透明、全面、事先決定、通過立法機關審議後嚴格執行、實施問責制的預算形式。從這樣一些稅收、預算、公共資源配置、公共事務決策等角度切入，以各方面很難拒絕的優化管理的進步事項，匯合在一起，與法治建設、公眾對政府的質詢與監督等歷史性過程形成合力，促成現代化國家的崛起，實現合意的治理局面。

　　美國進步時代，一開始也會引來很多不滿。但通過媒體與政府、政府與公眾等方方面面的互動，實際上形成了立法規範下的經濟與社會良性改進，促使政府在提高透明度的同時規範自己的行為，而規範必須落到制度性的預算上，形成一個進步過程。

　　總之，財稅改革會伴隨促進預算、稅收文明和制度文明，強化法治與民主建設。我們應做好這一輪馬上要展開的、帶有攻堅克難性質的財稅改革，以此聯結法治化、民主化的全面改革。(賈康)