支付服務體系是一國經濟金融運作與發展的核心基礎設施和制度安排之一。黨中央、國務院歷來高度重視支付體系建設。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出“建立和完善統一、高效、安全的支付清算系統”。2011年3月，《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》提出，“加強金融基礎設施建設，進一步健全金融市場的登記、託管、交易、結算系統”。2013年11月，黨的十八屆三中全會再次強調“加強金融市場基礎設施建設，保障金融市場安全高效運作和整體穩定”。作為我國支付體系的組織者、促進者和監督者，中國人民銀行認真貫徹落實黨中央、國務院有關部署要求，建成並不斷完善安全高效的現代化支付體系，多層次支付服務市場體系基本形成。如何積極適應資訊技術革命和經濟社會發展，進一步促進支付服務市場健康發展，確保支付體系高效、安全運作，是中央銀行的天然職責和重要使命。

　　我國多層次支付服務市場格局基本形成

　　新中國成立後到改革開放前，我國支付體系具有鮮明的計劃經濟和國家銀行體制色彩，為適應計劃經濟體制下産品生産、配給和流通對支付的要求，強調按計劃合同辦理結算，一切轉賬結算集中于國家銀行，限制和取消商業信用，並建立了全國集中統一的聯行清算體系。

　　黨的十一屆三中全會以後，我國以市場化為導向推進改革開放，先後對銀行結算制度、聯行清算體制、支付結算工具等進行改革，逐步建立了以信用支付工具為主導的結算管理制度，創建了全國電子聯行系統並實現了“天地對接”，支付體系現代化建設取得了具有里程碑意義的重大進展。

　　進入21世紀，網路資訊技術在金融領域廣泛應用，我國支付體系現代化建設步入了跨越式發展的新時期。2005年以來，人民銀行相繼建成運作了大小額支付系統、全國支票影像交換系統、網上支付跨行清算系統等重要的跨行支付系統，為金融機構和金融市場提供了低成本、高效率的公共清算平臺。目前，我國已基本形成了以人民銀行跨行支付清算為核心、銀行業金融機構行內系統為基礎、專業清算機構和第三方支付機構為重要補充的與市場經濟發展相適應的支付服務市場體系和專業化分工格局。

　　人民銀行跨行支付系統發揮著核心作用。目前，全國各銀行機構法每人平均已直接或間接接入人民銀行跨行支付系統。2013年，人民銀行跨行支付系統共處理支付業務28億筆，金額2164萬億元，相當於當年GDP的37倍。其中，大額支付系統處理業務6億筆，金額2061萬億元，業務金額佔全國跨行清算業務金額的94%，成為連接社會經濟活動及其資金運作的“大動脈”。2013年，人民銀行建設的第二代支付系統正式上線。該系統充分借鑒了國際上支付系統建設和管理的先進經驗，支援商業銀行以法人為單位一點接入、一點清算，實現了資金的集中化管理，提高了資金清算的效率和安全性。

　　銀行業金融機構是為政府、企業和個人提供支付服務的主體。近年來，銀行業金融機構積極適應數據大集中趨勢，不斷優化行內業務系統，在傳統櫃檯渠道的基礎上，大力發展網上支付、移動支付等電子支付，向廣大客戶提供多元化和個性化的支付服務。2013年，全國銀行業金融機構共辦理票據、匯兌、銀行卡等傳統非現金支付業務500多億筆，金額1600多萬億元；辦理網上支付、電話銀行和移動支付等電子支付業務258億筆，金額1075萬億元。其中，網上支付和移動支付業務發展尤為迅猛。2013年，網上支付業務達1061萬億元，佔電子支付業務的99%；移動支付業務10萬億元，同比增長318%。銀行機構行內系統是銀行內部資金往來與清算的渠道。2013年，銀行機構行內系統共處理業務108億筆，金額745萬億元，同比分別增長20.2%和19.3%。

　　特許清算機構在特定領域提供清算服務。為滿足特定領域的清算需求，鼓勵非現金支付工具的創新和推廣，人民銀行積極培育多元化的支付服務主體。2002年3月，人民銀行批准設立中國銀聯，負責推動跨行聯網通用和銀行卡普及應用。截至2013年底，中國銀聯卡服務範圍覆蓋境外140多個國家和地區，境內累計發行銀聯卡38億張，銀行卡跨行交易量達32.3萬億元。2002年10月和2006年4月，人民銀行先後批准設立城商行資金清算中心和農信銀資金清算中心，分別辦理城市商業銀行、農村信用社等銀行業金融機構的匯兌、銀行匯票等資金清算業務，大大節約了支付平臺建設成本。

　　第三方支付機構在零售支付中發揮重要作用。近年來，借助電子商務的興起，支付機構運用網際網路、行動通訊等新興資訊技術，充分發揮自身機制靈活的優勢，依靠強有力的客戶粘合力，提供了豐富多樣的個性化支付産品，並與貨幣市場基金、銀行、保險等緊密結合，在小額零售支付服務領域發揮著越來越重要的作用。截至2013年末，人民銀行依法核準支付機構共計250家，全年業務規模達334億筆，金額17萬億元，日均近1億筆，筆均523元。與銀行業金融機構處理的支付業務相比，支付機構的業務具有筆數多、金額小的特點，在小額、快捷、便民等小微支付服務方面的優勢日益凸顯，打破了銀行壟斷支付服務市場的傳統格局。

　　多層次支付服務市場的基本形成並安全高效運作，大大提高了資金交易效率和流動性，極大地便利了政府、企業和個人支付，加強了各類金融市場的有機聯繫，為疏通貨幣政策傳導、加快社會資金週轉、維護金融穩定發揮了重要作用，夯實了金融服務實體經濟的基礎。

　　厘清政府與市場的邊界，統籌規劃支付服務市場體系建設

　　近年來，人民銀行堅持市場化改革方向，準確把握國內外支付體系發展的歷史脈搏，順應各類經濟主體經濟活動和居民居家服務需要，合理界定政府與市場在支付服務領域裏的邊界，讓市場在支付服務領域發揮更大作用。目前，我國傳統上由銀行部門壟斷支付服務領域的格局已被打破，支付服務尤其是零售支付服務領域已基本實現市場化，支付服務提供者日益多元化，支付方式日趨豐富和個性化，行業自律組織已經形成併發揮積極作用。這是支付服務市場活力提升的表現，對減少現金流通、降低交易成本、提高支付效率、促進金融創新和方便生産生活等發揮了重要作用。

　　黨的十八屆三中全會提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”下一步，在統籌支付服務市場建設上，人民銀行將更加突出市場成員的創新主體地位，充分發揮市場在創新資源配置中的決定性作用；降低零售支付服務市場的準入門檻，鼓勵金融機構和社會化、專業化金融服務機構進入零售支付服務市場；更加支援和尊重企業、個人等支付服務需求方自主的選擇權，更多通過市場機制約束各類支付服務機構行為，形成以市場約束為基礎的支付市場秩序；穩步推進支付市場對外開放，鼓勵支付服務機構以全球化的視野大膽探索創新，積極參與國際支付服務競爭。

　　從防範風險的角度看，支付服務市場需要特殊的制度安排。總體上，支付服務涉及的債權債務金額大、筆數多，特別是跨行資金支付服務等依靠私人部門提供的難度很大，也容易造成壟斷，增加交易成本，因此，世界各國和地區的中央銀行或貨幣當局都對跨行清算結算安排採取了特殊的法律制度安排和監管手段。在小額零售支付服務領域，資訊不充分、資訊不對稱和過度競爭等都極易加大支付風險，甚至演變為系統性風險，危害公眾利益，需要加強市場準入和日常監管。

　　人民銀行將繼續發揮在金融服務中的基礎性作用，統籌規劃金融基礎設施建設，進一步增強現有跨行支付系統的處理能力，或根據實際需要組織建設新的跨行支付系統，滿足日益增長的多元化支付交易需求，提高整體資金結算效率。培育公平競爭的支付服務市場，對銀行與非銀行機構提供支付服務實施一致的監管標準，形成公平競爭的政策環境。對支付服務和工具創新，及時予以規範，促進新興支付方式有序發展。

　　需要強調的是，政府對支付服務市場實施管理，重在規範業務流程、防範各種風險和保護消費者權益，而非設定具體額度。人民銀行鼓勵支付服務市場發展創新的立場、方向和政策是一貫的。針對創新性支付服務實施新的政策前，一定會在監管部門、支付機構、消費者之間尋求“最大公約數”，統籌規劃，在達成共識的基礎上最終出臺。

　　適應技術變革和市場需求，鼓勵支付工具與服務創新發展

　　當前，我國支付服務市場迎來重要的發展機遇。網際網路、物聯網、電視網和雲計算等電子資訊技術的發展及其與支付産業的深度融合趨勢，為零售支付服務的發展和創新提供了強大的技術驅動。持續平穩的經濟發展速度、位居世界前列的經濟總量、龐大的消費市場以及居民非現金支付習慣的逐步形成，為零售支付服務發展提供了廣闊的空間。社會信用體系的建立健全和個人徵信體系的不斷完善，為非現金支付服務發展提供了良好的信用環境。更重要的是，擴大內需已成為中國經濟發展的長遠戰略，全面深化經濟體制改革，促進經濟發展方式轉變，為支付服務市場的發展和創新提供了有利契機。

　　應該看到，雖然近年來我國支付服務市場取得快速發展，大量創新性支付業務的涌現彌補了傳統金融業支付服務的不足，極大地提升了支付效率，但一些制約支付服務市場創新發展的深層次矛盾和問題還沒有根本解決，很多支付業務仍處於初級發展階段，有些支付創新在國際上也沒有成熟模式可供借鑒。我們要樹立包容性的監管理念，為這些創新留有一個發展觀察期。在發展觀察期內，要增加包容度，鼓勵合理創新，使支付服務行業創新發展走在現代服務業前列。

　　一是要堅持尊重市場選擇，注重激發支付服務機構的創新精神。新型支付工具和業態的發展是創新的産物。既然是創新，就難免有失誤和風險。要以海納百川的胸懷和更開放的態度呵護支付服務方式和工具創新，允許多種服務模式並存，並接受市場的檢驗。在誠實守信的前提下，一切有利於包容性增長和實體經濟發展的支付服務創新都應當受到尊重。鼓勵銀行業金融機構與支付企業發揮各自優勢，按照市場化原則加強合作，創新支付服務和工具。

　　二是要堅持服務實體經濟，注重提升支付行業可持續發展能力。加強支付技術創新，注重吸收和借鑒國外創新的最新實踐和成果，使中國成為全球支付技術創新高地。立足於便利經濟交易和方便生産生活，推動支付服務的商業模式和合作模式的創新，在提高百姓支付便利性、減少商業流通成本、改善農村金融服務環境、服務小微企業等方面發揮積極作用，促進資金更好地流轉。

　　三是要堅持競爭與合作，注重拓展支付行業發展空間。銀行、支付機構應把競爭重點放在創新和差異化發展上，同時加強在業務創新方面的合作，為客戶提供定制化支付服務解決方案，實現資金高效流轉，創造分工合作、協同共存的“大金融”支付格局。支付服務提供主體要綜合分析客戶需求，將支付服務融入到各種金融活動和行為之中，提供“一站式”金融服務。

　　四是要堅持公開透明，注重維護消費者權益。隨著一些新興支付業務的流程和環節多樣化和複雜性日益提升，透明度大幅降低，普通消費者難以對其風險進行合理評估。支付機構開辦創新性業務時應有充分的資訊披露和風險提示，緩解資訊不對稱。真正有生命力的金融創新應該以滿足客戶支付需求為出發點，為目標客戶提供更有價值、更透明的支付服務，提升客戶體驗，留住目標客戶，增加消費者福利。

　　完善支付法規和治理體系，切實防範支付體系風險

　　健全的支付業務法律法規和行之有效的治理體系，是支付服務市場安全、高效運作的重要基礎。近年來，為規範支付服務市場主體行為，防範支付風險，保護金融消費者權益，人民銀行從銀行賬戶、支付工具、支付系統、支付機構等方面入手，建立健全支付服務法規和治理體系。目前，以“安全”和“高效”為目標的支付服務法律法規體系基本形成，政府監管、行業自律和支付服務主體內部控制“三位一體”的支付服務市場治理體系有效運作，較好地處理了創新、發展與風險之間的關係。

　　我國支付服務市場的快速發展也帶來了新的風險隱患。第一，部分支付機構和個別金融機構違規從事跨行清算業務，面臨法律、流動性、信用等多重風險。第二，構建在開放型網路基礎上的網上支付、移動支付等新興支付方式，在通信傳輸、加密等方面尚未形成統一的技術規範，便捷性與安全性之間存在一定衝突。第三，大量新興支付方式將線下業務轉由線上處理，在一定程度上造成原有規則的不適用和監管上的空白。第四，以支付業務創新為紐帶，銀行、證券、保險、基金等行業相互滲透、相互融合，對“分業經營、分業監管”體制構成挑戰。

　　2008年國際金融危機後，國際社會對構建高效、透明、規範、完整的金融市場基礎設施更加重視，併發布了《金融市場基礎設施原則》（下稱《原則》），對我國完善支付法規和治理體系提出了更高要求。目前，歐盟、美國等已通過立法和修改規章制度等措施強化監管部門對金融市場基礎設施的監管職能和主導作用。我國已承諾儘快實施《原則》。

　　人民銀行將把加強支付監管、保障消費者資訊和資金安全作為優先工作。一是不斷推動支付服務基礎設施符合國際先進標準，完善現有跨行系統的處理能力，滿足日益增長的多樣化支付交易需求。二是在支付指令、軋差安排等法律地位尚未明確的情況下，人民銀行對違規從事跨行資金清算業務的個別非金融機構和金融機構嚴格加以規範。待相關法律基礎完善後，可以考慮將更加廣泛的私人部門納入進來。三是針對以支付創新業務為載體，銀行、證券、保險業務加快融合發展可能引發的風險問題，通過金融監管協調機制加強資訊溝通、改革協調、監管配合。四是加強與工商、公安等相關部門的協同合作，對市場上不具有支付業務資質、違規從事支付業務或利用支付業務從事違法活動的單位或個人及時予以處理。

　　商業銀行、支付機構應完善內部治理，依法合規經營。市場主體在創新業務和開展競爭中不能衝擊現有的政策法律制度體系，不能挑戰政策法律制度中的禁止性規定。對於將傳統上是線下運營而現在搬到線上的業務，支付機構不得挪用、竊取客戶備付金，絕不允許觸碰非法吸收公眾存款和非法集資兩條“底線”。要以是否真正落實實名制為依據，確定銀行賬戶、支付賬戶、電子現金的安全等級和安全系數、許可權和額度要求，全面貫徹反洗錢、消費者權益保護等方面的法律要求。支付機構應遵守反不正當競爭法的要求，不得採用不合理的合同條款或利用任何方式詆毀其他競爭對手。

　　行業協會應充分發揮行業自律作用。在相關業務和技術標準的擬訂、消費者宣傳教育、對會員的普遍服務和違紀處理等方面，支付清算協會等行業自律組織應主動擔當，加強協同，嚴明市場紀律，形成既有利於維護會員和行業利益，又有利於保護消費者利益的公平競爭、優勝劣汰的市場環境。

　　積極承擔社會責任，引導和推進支付普惠服務發展

　　目前，國際組織和世界各國普遍認識到，普惠金融發展有助於貧困和低收入人群增加收入、累積財富、減少貧困發生率，提高弱勢群體的生活水準。黨的十八屆三中全會明確提出，發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和産品。我國“三農”、貧困和低收入人群以及小微企業的金融服務需求規模較小，金融服務的單位成本較高，傳統金融模式難以有效滿足其需求。從支付角度看，我國對“三農”和小微企業的支付服務整體發展滯後，基層金融機構數量少，非現金支付工具品種少、結構單一，支付結算渠道不暢。隨著資訊技術的廣泛應用，網上支付、移動支付和電話支付等低成本的新興支付方式快速發展，有助於大幅降低基層金融服務的成本，提高農村地區、貧困和低收入人群金融服務的可得性。

　　2009年以來，人民銀行認真貫徹落實黨中央、國務院關於金融服務“三農”、小微企業的戰略部署，始終把解決農村地區支付結算難、便利小微企業支付問題放在特別突出的位置，農村支付環境和小微企業支付服務得到持續改善，金融包容性大幅提升。一是制定實施改善農村地區支付服務環境的一系列政策措施，在農村地區大力推廣非現金支付工具和支付清算網路系統。如推廣農民工銀行卡特色服務、銀行卡助農取款服務和農村地區手機支付試點業務等新型服務方式，使越來越多的農民足不出村就可享受到取款、匯款、轉賬、新農合新農保等補貼資金收取等基本金融服務。截至2013年末，農村地區金融機構開立個人銀行賬戶達24.1億戶，發放銀行卡達15億張。超過8萬個農村金融機構網點接入人民銀行支付清算系統，3.7萬個網點接入農信銀資金清算中心支付系統，接入比率超過70%。設置在行政村的銀行卡助農取款服務點超過85萬個，覆蓋近48萬個行政村，消除超過80%的金融服務空白行政村。二是積極改進小微企業支付服務環境，著力從中央銀行層面暢通小微企業跨行支付渠道，從零售支付層面創新和普及非現金工具，降低小微企業支付業務成本，較好地滿足了小微企業對支付服務提出的“海量交易筆數，小類單眼筆金額”的需求，一定程度上填補了傳統金融的空白。特別是一些網路支付、移動支付服務為小微企業提供的專屬服務，大大降低了小微企業享受優質支付服務的門檻。

　　下一步，人民銀行將繼續引導各類支付市場主體增強社會責任感，進一步提高支付服務的覆蓋面和滲透率，更多惠及廣大人民群眾和社會發展的薄弱環節。一是引導市場主體把握農村經濟發展特點和農民生活習慣，重點滿足農民小額轉賬、匯款、取現、各項補貼領取等基礎性金融服務需求。二是積極組織開展相關業務宣傳，使農民、小微企業等能夠及時了解和使用多元化的支付服務。三是鼓勵充分借鑒國際上特別是非洲、東南亞等發展中國家的成功經驗，依託新技術、新手段，克服金融基礎設施不足、傳統網點式物理服務覆蓋率偏低等因素，滿足弱勢群體和小微企業的支付服務需求。四是鼓勵開展新型支付與融資、信貸業務模式的融合創新，為弱勢群體和小微企業提供綜合金融服務。

　　我國支付服務市場的潛在發展空間巨大，我們要善於發揮政府和市場“兩隻手”的作用，銀行業要以更主動、更合作的態度創新求變，支付機構要以更穩健、更規範的方式拓展業務，監管部門要實施更審慎、更靈活的監管鼓勵創新和防範風險，共同促進支付服務市場協調健康發展。■劉士余作者係中國人民銀行副行長