葉檀

　　政府近期大力推進不動産登記，進行農村土地確權，引發關於土地改革的探討。在各種聲音中，有人希望一步到位，實現土地私有。這是不切實際的想法，土地國有的根基如果動搖，風險大到不可承受，結果不可能好。

　　且讓我們看看其他國家都是怎麼做的。

　　比如，在土地使用權保護方面，英國的一些制度經驗就有可資借鑒處。英國土地並不屬於私人所有，在法律上屬於國王所有，個人、企業和各種機構團體僅以某種方式持有土地。持有土地者分為土地自由保有和租賃保有兩大類。自由保有權一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定，在他人土地上居住或使用12年，土地視為使用者保有。租賃保有權有125年、40年、20年、10年等，並通過合同或協議確定土地權利和內容。在租賃期內，確定的土地權利和內容不能隨意更改，自由保有權人不能隨意干涉。英國對於土地産業權的保護十分完備，1925年出臺了《財産法》作為大法，其後陸續一系列的法律規定了土地的方方面面；保證土地使用權完整，只要使用權人不違反土地法、土地規劃或侵犯他人利益，即為土地的實際所有者。

　　中國歷史上也曾經出現過類似的土地使用權辦法。按照歷史學家樊樹志的研究，從明清到民國，土地所有權被分為“田底”與“田面”，構成所謂的“一田二主”，田底也有最終的所有權歸田主所有，但這些田主有些居於都市，有些歷經數代，與鄉村田地隔得很遠。田面是田地的使用權，由於來源不同，“田面田”性質不同，既有欠租撤佃的“相對的田面田”，也有欠租也不可撤佃的“公認的田面田”。這些田面可以交易，由此出現多層次的田主，原地主不可以輕易趕走擁有田面的佃戶，有一些還是永佃權。

　　保護土地使用權，一定程度也體現在徵地的公平上。

　　1909年英國首次有城市規劃法，1947年修訂，為了公共利益，政府可以使用強制購買權也即徵地。享有這項權力的有政府和其他機構，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發展公司，以及自來水和電力公司等。徵地絕非毫無節制，受到各方面制約。何種用地功能屬於公共利益範疇則由議會決定，以法律形式確定下來，城市規劃經過公眾充分討論後，規劃專家委員會審核通過。徵地機構在取得強制徵用權後，須經過一系列嚴格的步驟並對被徵地人做出最合理的補償，其中細化到是直接損害還是間接損害，如果是間接損害，損失如何評估，有一整套公開而細緻的流程，每個人可以依此計算。無論英美，任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途，一些城市街區甚至連改變房屋造型顏色，都必須申請規劃許可。土地所有者並不能隨意對土地進行開發，這一限制通過土地用途管制來實現。

　　最後，如果被徵地人如對公開質詢的結果有異議，如果對賠償不滿，可向最高法院上訴，對於收入在一定範圍內的被徵地人，還可在法律費用方面獲得經濟資助。複雜的程式與制約機制，也保證了徵地者會將被徵地的效率提到最高，以節約成本。

　　沒有細緻的法律，各方沒有法律意識，徵地者不受制約，就算實行了土地私有，也解決不了目前一些地方出現的掠奪式徵地，土地效率低等諸多問題。要保護土地擁有者的權益，首先從保護使用權開始。