●上訴法院小心地將其判決範圍限定在C FIUS審查程式的充分性上，並沒有質疑CFIUS或者美國總統的權威性。

　　●C FIUS以往的審查過於遮遮掩掩，因此聯邦上訴法院要求C FIUS審查時應增加程式公正和透明度，這對當事人和未來在美國使用並購方式進行投資的外國投資者來説是有好處的。

　　●儘管判決對C FIUS的審查程式有重要的影響，然而三一集團在美關聯公司羅爾斯並購交易被否決的結果恐怕仍然難以改變。

　　●此判決很可能使C FIUS審查程式複雜化。包括中國企業在內的意圖在美收購企業的當事人，應全面分析是否應在交易交割前提交申報，以避免不確定性。

　　2014年7月15日，在羅爾斯訴美國外國投資委員會(以下簡稱C F IU S)案中，美國哥倫比亞特區聯邦巡迴上訴法院法官組成的合議庭推翻了聯邦地區法院的判決，三一集團及其在美關聯公司針對美國國家安全審查的維權訴訟取得了階段性勝利。但是，儘管判決對C F IU S的審查程式有重要的影響，三一集團在美關聯公司羅爾斯並購交易被否決的結果恐怕仍然難以改變。

　　整個事件表明，美國國家安全審查制度極有可能成為中資在美國投資的攔路虎。如果中國投資者在不熟悉美國安全審查制度的情況下貿然進行並購交易，那麼極有可能引起一系列經濟和法律問題，從而導致整個海外投資交易的失敗。

　　案件基本情況回放

　　2012年3月，三一重工集團的美國關聯公司———羅爾斯公司收購了俄勒岡州四家風電場項目公司。這些公司的項目地點在威比島美國海軍航空站之外，但與美國軍用飛機所使用的一個空中禁區和轟炸區域相重合。2012年6月，在交易完成後，羅爾斯公司意識到C F IU S將對其收購行為啟動審查，於是向後者提出了申報。

　　根據美國《1950國防生産法》第721節的規定(經《2007年外國投資和國家安全法》修訂，第721節又稱為“埃克森-佛洛裏奧”修正案)，雖然羅爾斯公司為美國公司，但是該公司為兩名三一集團的中國籍高層管理人員所控制，因此，C F IU S對該交易進行了審查，並確定羅爾斯公司收購項目公司的行為威脅到美國國家安全，為此簽發了臨時減輕損害措施令，限制羅爾斯公司進入並阻止其在項目公司的風電場地點施工。

　　這一結果在C F IU S提交給美國總統奧巴馬之後沒有改變。奧巴馬隨後根據美國外國投資委員會的建議簽發總統令，永久禁止該收購交易，要求羅爾斯公司必須在90日內完成對項目公司的剝離。

　　2012年9月12日，羅爾斯公司在三一集團的支援下作出了史無前例的回應，向美國哥倫比亞特區聯邦地區法院提起訴訟，對C F IU S的最終決定和美國總統簽發的永久禁止令提出異議，主張這些決定和永久禁止令違反美國憲法第五修正案的正當程式條款。

　　一審中，哥倫比亞特區聯邦地區法院駁回了羅爾斯公司的主張。地區法院認為，羅爾斯公司反對總統決定的訴訟請求不屬於司法審查的範圍，特別是因為美國《1950國防生産法》第721節禁止法院審查總統的最終決定；由於羅爾 斯 公 司 在 購 買 風 電 場 前 沒 有 向C F IU S提出申報，因此羅爾斯公司對風電場沒有財産利益；此外，羅爾斯公司在收購風電場時就已經知道存在資産剝離的風險，因而不存在憲法所保護的財産利益。

　　羅爾斯公司隨後提起上訴。2014年7月15日，美國哥倫比亞特區聯邦巡迴上訴法院三名法官組成的合議庭作出推翻地區法院判決的決定。聯邦上訴法院在判決書中指出，奧巴馬總統以國家安全為由禁止羅爾斯公司收購4家風電場項目公司的做法屬於在沒有法律正當程式的情況下剝奪羅爾斯公司受憲法所保護的財産利益；在沒有首先告知將對羅爾斯公司採取正式行動、向羅爾斯公司提供總統所依賴的非保密證據以及為羅爾斯公司提供反駁這些證據的機會的情況下，美國政府不能剝奪羅爾斯公司的既得財産利益；本案中，最終以簽發總統令收場的C F IU S審查程式沒有給予當事人提供任何程式保障。

　　上訴法院判決不是否定總統禁令而是要求正當程式

　　美國聯邦上訴法院的判決包含了四個重要的內容。

　　首先，在肯定美國總統最終決定不受司法審查的同時，聯邦上訴法院主張對原告關於C F IU S程式違反美國憲法的訴訟請求具有管轄權。聯邦上訴法院指出，法律禁止作實質性司法審查不能排除法院對原告主張C F IU S程式違反美國憲法的審查。上訴法院隨後對總統的審查程式作了細緻的論述。

　　其次，聯邦上訴法院的判決明確了即使是為保護美國國家安全且基本上是根據保密資訊作出決定時，程式公正也非常重要。在美國，程式公正原則也就是正當程式條款，它為美國憲法第五條修正案所包含，包括“未經正當法律程式，不得剝奪任何人的生命、自由和財産”的內容。本案中，美國聯邦上訴法院指出，羅爾斯公司在交易完成後已經完全取得了州法所保護的財産利益，“這意味著正當程式保障必然附著于”該公司對風電場的權利；儘管C F IU S審查從根本上講是涉及國家安全，然而本案中所使用的程式在憲法上是不充分的，這是因為羅爾斯公司無法接觸到支援美國總統作出決定所依靠的非保密證據，也沒有機會對該證據進行抗辯。此外，聯邦上訴法院進一步強調，正當程式不要求向當事人公開保密資訊，但也只有保密資訊適用豁免公開的要求；雖然政府在國家安全方面存在著重大利益，然而缺乏正當程式還是構成了違反美國憲法，並且適用正當程式不一定會導致相反的結果。

　　第三，聯邦上訴法院的判決沒有限制美國總統暫停或者禁止交易的權力，也沒有限制C F IU S決定一項交易是否給國家安全造成影響的基本權力。本案中，上訴法院小心地將其判決範圍限定在C F IU S審查程式的充分性上，並沒有 質 疑C F IU S或 者 美 國 總 統 的 權 威性。因此，雖然羅爾斯公司的判決可以理解為對在美的外國投資者的積極決定，然而，還是需要注意的是，聯邦上訴法院的判決沒有根本改變美國外國投資委員會的審查程式或者美國總統保護國家利益的權力。

　　第四，聯邦上訴法院的判決要求C F IU S在程式上提供更多的透明度，為交易當事人提供更為有意義的參與機會。

　　總而言之，聯邦上訴法院的判決有著重要意義。由於C F IU S以往的審查太過於遮遮掩掩，因此聯邦上訴法院要求C F IU S審查時應增加程式公正和透明度，這無疑對當事人和未來在美國使用並購方式進行投資的外國投資者來説是有好處的。此外，聯邦上訴法院的判決也有利於鼓勵外國在美國的投資活動。

　　從判決的結果引申來看，雖然美國經濟受到金融危機的影響，但是美國市場仍然是非常具有吸引力的，畢竟它對來自外國的投資是較為開放的，並且它的法律制度還是能夠為投資者提供較為有力的保護———即使是在國家安全方面行政機關行使行政權力的時候。

　　三一集團關聯公司並購交易被否決的結果恐難改變

　　令 人 遺 憾 的 是 ， 盡 管 判 決 對C F IU S的審查程式著重要的影響，然而三一集團在美關聯公司羅爾斯並購交易被否決的結果恐怕仍然難以改變，這是因為：

　　首先，目前還無法確定奧巴馬政府是否會請求哥倫比亞特區聯邦巡迴上訴法院全體法官共同審理合議庭的判決或者案件是否將最終上訴至美國聯邦最高法院。實踐中，美國政府保護行政機關在國家安全事務上的特權，使其完全有可能請求對上訴法院的判決訴諸審查。如果法院對所有國家安全審查程式都提出程式要求的話，那麼識別其他類型的國家安全審查程式如決定出口許可和産業安全考量等是很困難的，這是因為行政機關作出的這種協商決策通常排除了精確審查，從而鼓勵決策者對國家重要事務進行開放性考量。假如聯邦上訴法院的這一判決最終生效，那麼它將對很多公眾視野外的國家安全事務提出很多透明度的要求。

　　其次，如上所述，聯邦上訴法院的判決沒有根本改變C F IU S的審查程式或者美國總統根據法律暫停或者禁止一項交易的權力，也沒有改變安全審查過程中保密資訊和考慮敏感問題無須披露的現實情況。本案中，聯邦上訴法院也指出，總統在審查交易時無須披露他對屬於國家安全範圍的相關敏感問題的想法。

　　第三，本案最終由聯邦上訴法院經發回聯邦地區法院重審，審理結果仍存在不確定性。例如，在發回重審後，聯邦地區法院將會考慮C F IU S在繼續審查未結期間簽發臨時減少損害措施令以保護國家安全的權力範圍。這一問題非常重要，不僅是因為本案中這一臨時救濟 措 施 相 當 于 剝 離 要 求 ， 根 據 美 國《2007年外國投資和國家安全法》的規定，只能由總統有權決定實施，而且是由於它涉及作為C F IU S法律和程式基礎的政策平衡。進而言之，如果地區法院在重審時判決，在交易當事人沒有向C F IU S提交申報就完成交易交割的情況下，正如本案所發生的，C F IU S沒有權力施加保護國家安全的臨時減輕損害措施，那麼這肯定讓美國自己人無法接受。話又説回來，既然美國總統明確有權根據《2007年外國投資和國家安全法》的規定阻止交易，那麼一旦美國總統令取代了C F IU S臨時減輕損害措施的救濟令，那麼這一問題就沒有實際意義了。

　　赴美投資並購應全面分析申報要求以減少不確定性

　　坦率地講，美國聯邦上訴法院對本案的判決適用範圍較窄，僅為當事人提供了審查和反駁非保密資訊的機會，並沒有攻擊最終決定。

　　關於正當程式，羅爾斯公司對風電場存在某種財産利益完全是由於其已經完成了收購的狀態。換句話説，在開始C F IU S審查程式前，羅爾斯公司已經取得了風電場。

　　實踐中，在絕大多數控告美國外國投資委員會的典型案件中，當事人在交易交割前會向美國外國投資委員會提交申報。在這種情況下，有爭議的收購人在申報期間對資産並不存在財産利益，且正當程式的權利也不會涉及。因此，聯邦上訴法院的判決對C F IU S典型審查案件的影響仍然有著不確定性。

　　此外，該判決明顯對C F IU S審查的美國總統意圖阻止交易的案件具有直接效果，但是目前還無法確定它是否存在其他實際含義。例如，不同於那些僅僅 是 美 國 總 統 禁 止 交 易 的 案 件 ， 在C F IU S簽發減輕損害措施的決定而當事人認為剝奪了其財産權的案件中，當事人是否能夠主張他們有權查閱和反駁政府的證據。

　　需要注意的是，聯邦上訴法院的判 決 很 可 能 使C F IU S審 查 程 序 復 雜化。由於美國聯邦上訴法院對本案的判決在某種程度上是有效的，並且對那些完成交易且由此取得財産利益的公司是適用的，因此，收購美國企業的當事人未來必然會尋求查閱引起國家安全擔憂的非保密資訊，以便有機會提出抗辯理由。然而，當C F IU S對審查非保密資訊的請求作出反應時，它有可能無法在慣常的30日內完成初步審查，反而會延長審查程式，使更多的案件延長到下一個時間為45日的調查期。另外，為保護資訊免於披露從而規避判決的影響，C F IU S還可能會將更多的資訊劃定為機密。因此，本案判決在未來很有可能會使C F IU S審查程式更為複雜。

　　有鋻於此，包括中國企業在內的意圖在美收購企業的當事人應全面分析，判斷他們是否應根據C F IU S的相關法規在交易交割前提交申報，從而避免羅爾斯案件所引起的不確定性和爭議。

　　(作者單位：中國社會科學院法學所)