作為環保法重要配套細則，同時也是首個全國性對公眾參與環境保護的規範性文件，《環境保護公共參與辦法》編制工作于4日啟動。《經濟參考報》記者日前從權威渠道獲悉，目前辦法編制將會借鑒和結合地方法規內容，最快將在年底出臺。

　　多位專家表示，相比較環境執法部門監管存在盲點，隨著公眾實質性介入環保監督當中，企業違法行為將面臨更為嚴苛和全面的監督，環境違法成本將會進一步增加。

　　亮點

　　民眾實質性介入環保監督

　　“4日的啟動會上主要是環保部在聽取專家組的一些思路和意見。”參與編制的專家組成員、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文在接受《經濟參考報》記者採訪時表示，目前重慶、貴陽、昆明等地都在踴躍進行地方立法，而環保部將在地方立法的基礎上總結，並借鑒其立法具體內容，出臺全國性的《環境保護公眾參與辦法》，最快將在年底出臺。

　　實際上，在日前發佈的《環境保護法》修訂案草案中，已經可以看出國家對於“公眾參與”進行制度化推進的意圖。作為本次修法的亮點之一，在歷經四審修訂的法律中，特別專列了資訊公開和公眾參與一章，並且明確了公眾參與的重點領域，包括環境法規和政策制定、環境決策、環境監督、環境影響評價、環境宣傳教育等。

　　“編制的參與辦法實際上就是在環保法的大框架下，對於公眾參與給出具體的實施細則。”常紀文對記者説。

　　值得注意的是，作為國內首個公眾參與環保地方法規，《河北省環境保護公眾參與條例》初稿討論正在4日進行，並且將在9月上報省人大常委會審議，其內容已經透露出我國對下一步編制《環境保護公眾參與辦法》的總體思路。

　　常紀文向記者透露，目前確定的《河北省環境保護公眾參與條例》初稿，主要有總則、資訊公開、公眾參與方式、程式和內容、保障和促進措施、法律責任六部分，共50多條細則。對於公眾參與環保做出了很多具體的規定，其中公益訴訟的支援措施中將包括提供資金、法律援助等多方面內容。而在公眾參與的方式中，對公眾將參與規劃、環評、宣傳教育等多方面都有具體的規定，包括民眾監督、檢舉將提供一定的經費作為保障，並建立專項基金進行獎勵，與此同時，還將建立一個資訊平臺，提升公眾環境保護參與度。

　　值得注意的是，公共參與環境保護將成為政府考核的一項重要內容。一方面考核將包括公眾對地方政府環境保護工作進行打分，另一方面，公眾參與環境保護程度高低也將成為政府工作考核重點，從而鼓勵社會組織和個人參與環保監督。

　　記者了解到，儘管近幾年國家一直鼓勵民眾參與環境保護，但是實質性參與很少，公眾參與主要方式集中在末端參與，即在環境遭到污染和生態遭到破壞之後，而對保證環境參與權、表達權的全過程參與較少，且參與活動往往受到局限，缺乏公眾參與的有效性和廣泛性。“這麼多年以來我國公眾參與環境保護比較淺，但實際上，公眾是環境治理的一個非常重要的力量，這也表明我國環境保護正在走向制度化。”常紀文對記者評價道，特別是可以彌補我國環境執法監管方面的不足。

　　漏洞

　　制度缺位導致環境類群體事件高發

　　數據顯示，自1996年來以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增速。重特大環境事件高發頻發，2005年以來，環保部直接接報處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長120%。

　　隨著民眾環保意識的增強和維權意識的覺醒，圍繞著我國突出的環境問題，涉環保的群體性事件也開始進入高發期，熱點從過去的水和大氣污染擴大到土壤、噪聲、電磁輻射和固體廢棄物等污染，特別是重金屬污染、危險化學品污染等突發環境事項的投訴呈高發態勢。值得注意的是，隨著城鎮化的加快，涉及鋼鐵、水泥、採礦等工業污染從城市加速向農村轉移，工業污染在農村地區環境類群體事件風險也在增加。

　　“當前正呈現出全民環保意識、民主意識、維權意識覺醒的趨勢。”一位環保人士對《經濟參考報》記者表示。但是與此同時，我國對公眾參與環保卻無有效的制度保護和規範“一些工業項目環評來説，目前所謂的民意聽證大多都是走形式。”一位地方環保部門人士表示，特別是一些重大的建設項目環評，其實根本不會真正聽取民眾意見，企業在運作過程中，也並未真正公開資訊來接受公眾監督。

　　一邊是企業環保“違法成本低、守法成本高”的現狀，另一邊是因為現有的公眾參與機制缺失，同時也引發了越來越多的民眾對政府的信任危機。上述人士向記者坦言，很多地方特別是中西部欠發達地區，為了追求G D P增長，一些地方政府往往對於企業污染“睜一隻眼閉一隻眼”，甚至成為了污染企業的保護傘，行政干預環境執法的現象突出，民眾對環境污染問題的投訴根本起不到作用，往往是企業交了罰款便草草了事，檢查一過就繼續開始污染排放。

　　記者了解到，目前我國對環境污染企業行政處罰普遍偏輕。根據現行的《環境影響評價法》，違反環評規定擅自開工建設，目前只要求補辦環評手續，逾期不辦的才給予20萬元以下的罰款，向地下排污的罰款只有5萬至50萬元。

　　“這樣的處罰根本難以讓排污者傷筋動骨。”中華環保聯合會督查訴訟部部長馬勇告訴記者，一方面，行政執法缺乏強制手段，環境案件處理的法院立案、審查、聽證、裁定等程式需要很長時間，致使違法排污行為無法及時糾正，另一方面，因缺乏可操作的環境污染損害鑒定評估技術規範和管理機制，污染損害因果關係和賠償金額難以判定，許多污染案件久拖不決、訴訟成本高昂，民眾對污染企業的監督難上加難。

　　效應

　　倒逼企業提高環境違法成本

　　“當前最緊要的任務不是更新環境治理方式和技術，而是要儘快彌補一系列制度性缺陷，從源頭上化解矛盾。”公眾與環境研究中心主任馬軍告訴記者，通過對公眾參與環保進行制度性的規範和幫助，調動公眾對環境保護監督的積極性，可以提高污染企業的違法成本，同時通過立法形式，增加地方政府對民眾環保維權案件的處理品質，增強民眾環保維權的有效性，防止形成惡性群體性事件。

　　馬勇告訴記者，公眾參與度的提高，實際上就是從另一個側面倒逼從執法、監督到企業污染物排放運作等環節更加透明。多位環保專家認為，由於我國沒有相應的法律法規推進，致使許多環境行政違法現象得不到有效地社會監督和法律約束，公民的環境保護、維權意識已經喚醒，希望能形成一種自下而上的合力，推動環保。

　　“企業可以瞞得過環保部門，但是卻逃不過民眾的火眼金睛。”常紀文對《經濟參考報》記者説，公眾參與是解決環境問題不可缺失的力量，特別是我國在經濟發展過程中，企業的環境守法意識缺失，環境污染事件頻發，但是環境監管的力量並不充足，對於地方和中央的環保部門來説，監管都存在很多盲點，而公眾參與度的提高，無疑是我國環境監管的一個重要補充，企業污染違法成本會進一步提高。

　　在他看來，越來越多的事實表明，必須要建立適於我國國情的公眾參與機制，保障公民對環境資訊的知情權、表達權和參與權，在公共決策制度上體現科學性和法治性，才能提升政府公信力。