完善主要稅種——“十三五”稅制改革的攻堅戰

　　——劉佐談“十三五”稅制改革之四

　　完善主體稅種的基本思路，可以考慮從合理調整稅基、稅率和稅收優惠入手解決問題；既要符合中國的國情，又要借鑒外國的經驗；既要從現實出發，又要與長遠目標一致。

　　一、增值稅

　　完善增值稅的主要措施可以考慮全面推行“營改增”、調整稅率和徵收率、清理稅收優惠、設立免征額等內容。

　　1.全面推行“營改增”。此項改革已經研究多年，試點和逐步推進已經4年，國內外也有很多基本經驗和做法可以借鑒，事不宜遲，可以果斷決策，儘快完成。同時，可以採取相應的財政管理體制、稅務機構管理體制改革措施，如加大中央財政對地方財政的轉移支付，將一部分增值稅改為屬於地方的零售稅。

　　2.調整稅率和徵收率。根據當前收集的173個開徵增值稅的國家和地區資料，我國增值稅17%的基本稅率相比國際水準偏高，可以逐步降低到一般發展中國家的水準。為了改善民生，可以先行降低普通食品、服裝、藥品等生活必需品的稅率。

　　此外，目前我國增值稅的稅率檔次多達5檔，比較複雜，可以逐步減少到2至3檔。為了平衡稅負，在調整增值稅徵收範圍和稅率的時候，增值稅小規模納稅人的徵收率也應當作出相應的調整。

　　3.清理稅收優惠。及時清理過時的和其他不適當的優惠，因為它們不僅不符合增值稅的原理和基本原則，而且不利於加強增值稅的徵收管理。

　　4.實行免征額制度。為了適當照顧收入微薄的小微企業和個人，促進就業和平衡稅負，可以儘快將目前的增值稅起徵點改為免征額，並根據經濟發展情況和工資、物價等因素適時適當提高。目前實行的增值稅起徵點制度的主要問題，一是臨界點稅負差距懸殊，即低於起徵點一分錢即可全額免稅，達到起徵點則要全額納稅。二是月銷售額0.5萬元至2萬元(目前暫時規定為3萬元)的標準已經偏低；同時，由於物價上漲等因素，部分小微企業和個人的實際收入增長不多，甚至有所下降。

　　二、消費稅

　　完善消費稅的主要措施可以考慮調整徵稅範圍、稅率(稅額標準)和徵稅環節等內容。

　　1.調整徵稅範圍∩以將未徵稅的一些奢侈品和高檔消費品(如私人飛機)納入徵稅範圍，還可以根據節約資源和保護環境的需要增設一些徵稅項目。“營改增”以後，可將原來徵收營業稅的某些奢侈性消費、高檔消費的行業和項目(如高爾夫球場等)納入消費稅的徵收範圍。借鑒原計劃單獨立法徵收的燃油稅併入消費稅的做法，可以將車輛購置稅併入消費稅。

　　2.調整稅率(稅額標準)。為了加大稅收調節力度，可以適當提高某些奢侈品、高檔消費品和不利於資源、環境保護的消費品的適用稅率。近年來各國普遍提高煙、酒類消費品和某些奢侈品的消費稅適用稅率的做法可以借鑒。對於汽油、柴油等價格變化頻繁且變化幅度比較大的消費品，可以改從價定額徵稅為從價定率徵稅。

　　3.調整徵稅環節∩以根據徵收管理條件成熟的情況，逐步將此稅由生産、進口環節徵收改為零售環節徵收，由價內稅改為價外稅，目前可以先對貴重首飾和珠寶玉石、成品油、摩托車、小汽車、高檔手錶、遊艇等消費品試行零售環節徵稅。

　　4.開徵地方消費稅。由於各地區之間收入水準和消費水準差異很大，可以允許各地選擇某些應稅消費品(如煙、酒等)的零售環節和某些服務行業(如餐飲業、娛樂業等)，按照其銷售收入或者營業額徵收一定比例的地方消費稅。

　　三、個人所得稅

　　完善個人所得稅的主要措施可以考慮擴大徵稅範圍、改變徵稅模式、調整稅基和稅率、加強個人所得稅與企業所得稅的協調、清理稅收優惠等內容。

　　1.擴大徵稅範圍∩以根據經濟發展的情況和稅收徵管能力，逐步將某些應當徵稅尚未徵稅的個人所得納入個人所得稅的徵稅範圍。

　　2.改變徵稅模式∩以參考目前大多數國家的做法，儘快將按照不同所得分項徵收的徵稅模式改為綜合徵收與分項徵收相結合、以綜合徵收為主的徵稅模式，以平衡稅負、保障低收入者的基本生活和加大對高收入者的收入調節力度。

　　在稅務機構管理體制和財政管理體制調整以前，可以先採取一些過渡性的措施，如將按月對工資、薪金徵收的個人所得稅改為按年徵收，按月預徵，年終匯算清繳；將工資、勞務報酬等徵稅項目合併起來按年徵收等等。這些做法既可以合理地調整大多數個人所得稅納稅人的個人所得稅負擔，也可以完善個人所得稅的管理制度，為以後個人所得稅採用綜合徵收與分項徵收相結合的徵稅模式做準備。

　　3.合理確定稅基∩以合理確定納稅人及其贍養人口的基本生活費用，住房、醫療、教育(培訓)和保險等專門費用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區、危險職業(崗位)人員的特殊費用等費用的扣除標準，並適時根據工資、物價和匯率等因素適當調整。

　　但是，在現行的個人所得稅分項徵收的徵稅模式下，費用扣除的細化難以操作，只能酌情適當普遍提高基本生活費用的扣除標準。

　　4.適當調整稅率。與世界水準相比，我國個人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。同時應當注意到，越來越多的國家和地區正在準備降低或者繼續降低個人所得稅的最高稅率。

　　我國個人所得稅的徵稅模式改變以後，可以對綜合所得採用5%、10%、20%、30%和40%五級超額累進稅率徵稅。在徵稅模式改變以前，可以先行調整工資、薪金所得和個體工商戶經營所得適用的稅率表，適當減少稅率級次，降低最高稅率。

　　5.加強個人所得稅與企業所得稅之間的協調。個體工商戶、個人獨資企業和合夥企業的所得稅待遇可以與法人企業的所得稅待遇基本一致∩以採用免稅法、減稅法或者歸集抵免法解決企業所得稅和個人所得稅重疊徵收的問題。

　　6.清理稅收優惠。及時清理過時的和其他不適當的稅收優惠，免稅、減稅的重點應當是鼓勵為社會做出突出貢獻的人員和照顧生活困難的特定人員。

　　四、房地産稅

　　房地産稅的改革應當將房産、土地相關的稅費改革統籌考慮，主要措施應當包括簡化稅制、擴大稅基、合理設計稅率和適當下放稅權等內容。

　　1.簡化稅制∩以逐步合併現行的房産稅、城鎮土地使用稅、耕地佔用稅、契稅和印花稅中的有關徵稅項目以及房地産方面的某些合理的、具有稅收性質的政府收費，建立城鄉統一、房地統一、與各國普遍開徵的房地産稅基本一致的房地産稅。

　　2.擴大稅基∩以將房地産稅的徵稅範圍逐步擴大到個人住宅和農村地區，並按照房地産的評估值徵收。同時，可以考慮通過規定適當的免稅項目和免征額，照顧中低收入階層。

　　3.實行差別稅率∩以根據不同地區、不同類型的房地産分別設計房地産稅的稅率，由各地在稅法規定的幅度以內掌握，如中小城市房地産的適用稅率可以適當從低，大城市房地産的適用稅率可以適當從高；普通住宅的適用稅率可以適當從低，高檔住宅、經營用房地産的適用稅率可以適當從高，豪華住宅、高爾夫球場之類還可以適當加成徵稅。

　　4.下放稅權∩以將房地産稅作為地方稅的主體稅種培育，使之隨著經濟的發展逐步成為市(縣)級政府稅收收入的主要來源，並且在全國統一稅制的前提下賦予地方較大的管理許可權，以適應各地經濟發展水準不同的實際情況。

　　房地産稅改革不僅涉及大量企業、其他單位和個人的經濟利益，而且涉及政府房地産稅費制度的改革，房地産登記、價值評估和新的房地産稅徵收制度的建立、完善也需要一個過程，因而比較複雜。

　　此項改革應當與我國的地方稅體系建設、整體稅制改革、財政體制改革和其他相關改革緊密地結合起來，以期取得更好的社會效益，減少改革的阻力，降低改革的成本。

　　五、資源稅

　　資源稅的全面改革需要深入研究，既要考慮資源稅制體系的完善，又要考慮資源産品價格的調整及其對於經濟的影響。近期完善資源稅的主要措施可以考慮調整徵稅範圍、計稅依據和稅負等內容。

　　1.擴大稅基，可以逐步將水源、土地、森林和草原等自然資源納入徵稅範圍，進一步體現國家在自然資源方面的權益。

　　2.結合資源産品價格調整和收費制度改革，可以適時取消不適當的減稅、免稅，並適當調整相關資源産品的適用稅率(稅額標準)，以利於節約資源和保護環境，調節資源開採企業的資源級差收入，增加財政收入。

　　3.對於部分價格變化比較頻繁且變化幅度比較大的應稅資源産品，可以改從量定額徵稅為從價定率徵稅，以保證稅負的均衡和財政收入的穩定。

　　此外，，為了簡化稅制，避免資源稅對於資源産品價格的不利影響和資源産品及其加工産品銷售過程中的重復徵稅，可以參考某些國家的做法，對資源開採企業實行特殊的企業所得稅稅率。資源稅與消費稅、關稅、土地類稅收和擬開徵的環保稅等稅種的關係如何協調，也應當進一步研究，避免不必要的交叉和矛盾。

　　作者係中國財稅法學研究會副會長、國稅總局科研所原所長