2015年積極財政政策動手早、力度大，但效果不甚樂觀，建議調換新思路

　　【洞見】降低機器設備投資稅負 激發企業投資動力

　　向機器設備投資傾斜的增值稅全面轉型，或將為企業減稅2000億

　　中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任 汪德華

　　按照中央經濟工作會議的要求，2015年積極財政政策應更有力度。今年前兩個月，各項減稅政策繼續發揮作用，財政收入增速僅為3.2%，較上年同期低8個百分點；財政支出同口徑增速為9.5%，較上年同期高4個百分點。收入增速大幅下降，支出增速大幅上升。可以看出，2015年的積極財政政策動手較早，力度較大，對宏觀經濟理應起到較大的支撐作用。然而實際效果卻不容樂觀：前兩月投資增速進一步下滑，一季度經濟增速極有可能會破七。在此背景下，積極財政政策該如何作為？

　　積極財政政策應有新思路

　　固定資産投資增速快速下滑，是經濟下行趨勢愈發嚴重的主要原因。今年頭兩月固定資産投資增速僅為13.9%，較上年同期低4個百分點。其中內資企業下降5個百分點為14.4%，外資企業下降7個百分點為負增長(-2%)。從固定資産投資構成看，最主要的建築安裝工程類和機器設備類投資的月度增速，在2013年之前均處於20%~40%的高位；但機器設備類投資增速，到2014年前兩月驟然下滑至9.6%，全年也僅為12.2%，2015年前兩月進一步下滑至8.7%。相對而言，建築安裝工程類投資增速較為穩定，2015年前兩月僅下滑至15.5%，下滑還主要受房地産投資增速快速下降的影響。國際經驗和大量研究表明，發展中國家的技術進步主要體現在機器設備上。因此我國機器設備類投資增速的驟然下降，可能預示著企業技術更新、轉型升級的信心不足，更為值得擔心。

　　加大積極財政政策力度，提高政府投資強度，加快財政支出進度，繼續推進降費減稅，對提高投資增速有一定的促進作用。但由於財政資金在固定資産投資資金中佔比不到4%，不能過高估計政府直接投資的帶動作用。今年前兩月的數據也説明瞭這一點。同時，政府直接投資的效率不高、強度過大易導致金融風險。因此，如何發揮積極財政政策的杠桿作用，激發企業投資內生動力，特別是提高企業機器設備投資的強度，應成為制定穩增長政策預案的核心思路。

　　以增值稅全面轉型激發企業投資內生動力的政策設想

　　筆者結合我國增值稅改革的需要、産業發展的戰略遠景，初步提出一個新的政策設想。其基本思路是：在增值稅抵扣鏈條中，將機器設備類固定資産進項稅的抵扣比例，由全額抵扣提高到1.5倍抵扣，實現增值稅全面轉型和激發企業投資內生動力的雙重目標。

　　國際上通行的增值稅稅制是消費型增值稅，即允許企業的廠房建築物和機器設備投資包含的進項稅，在增值稅抵扣鏈條中予以抵扣。我國1994年設立的增值稅是生産型增值稅，不允許固定資産投資進項稅抵扣。2009年，我國啟動全國範圍內的增值稅轉型改革，允許機器設備類固定資産投資進項稅抵扣。但由於當時建築業徵收營業稅，無法納入增值稅徵管鏈條，因此改革後的增值稅僅是半消費型增值稅。按照“營改增”的戰略部署，建築業改徵增值稅可望在2015年實現。其後，從半消費型增值稅轉向國際通行的消費型增值稅，將是完善增值稅稅制的重要改革目標。

　　轉向消費型增值稅的常規思路是：將房屋建築物類固定資産投資包含的進項增值稅納入抵扣範圍。本文提出的方案是：直接將機器設備類固定資産投資包含的進項稅抵扣比例，由現有的100%提高到150%，從而實現消費型增值稅的改革目標。非增值稅一般納稅人，也可按其機器設備類固定資産投資進項稅的50%減稅。按照筆者的初步估算，改革將帶來2000億左右的減稅效果，基本與常規思路等同。

　　採取新思路推進增值稅全面轉型改革，有可及時實施、可靈活調整、激勵企業轉型升級、有針對性等幾大特點。首先，由於僅需調整機器設備類投資進項稅納入抵扣的系數，改革可及時啟動，無需等待建築業納入增值稅徵管範圍，避開了建築業增值稅稅制設計的干擾，且不增加徵管成本。其次，未來可根據宏觀經濟形勢的變化，將抵扣倍數靈活調整，因此能成為宏觀調控的有力抓手。其三，按照筆者對2009年增值稅轉型效果的評估，新思路對於激勵企業加大機器設備類投資力度非常有效，對其廠房建築物投資影響不顯著，因此有利於促進企業的技術改造和轉型升級。最後，機器設備類投資增速過低是當前我國宏觀經濟最值得擔憂的問題，新思路恰是針對於此。

　　筆者提出的稅制改革思路屬於結構扭曲型稅制設計，要求對房屋建築物類和機器設備類固定資産投資區別對待，這在國際上並非少見。例如，在二戰之後，美國多次根據宏觀經濟形勢的變化，調整企業所得稅抵扣、折舊期限等政策，以促進企業投資。在調整方案設計上，一般會對機器設備類和廠房建築物類固定資産投資區別對待。這也造成美國的機器設備類固定資産投資的稅收成本長期低於房屋建築物類達20%~30%甚至以上。這種調整所得稅政策的思路，與本文的設計是一致的。

　　新思路的利弊分析

　　筆者提出的稅制改革新思路的優點主要體現在兩方面：

　　一是充分發揮積極財政政策的杠桿作用，激發企業投資的內生動力。改革屬於重大結構性減稅政策，企業將普遍受益。但企業要想享受到減稅，必須以擴大固定資産投資活動為前提。因此，改革方案的設計，充分發揮了積極財政政策的杠桿作用，將能大大激發企業自主投資的積極性。

　　二是將稅制改革與提高經濟增長的品質和效益結合起來。中央提出，在經濟新常態的背景下，要更加注重經濟增長的品質和效益，更加注重“綠色化”。為此，我國目前已提出“中國製造2025”、“網際網路+”等戰略。企業的技術進步和轉型升級，是這些戰略目標和戰略部署落地的根基。

　　歷史經驗表明，發展中國家的企業技術進步，主要體現在不斷引進先進機器設備，通過消化吸收內涵于新設備的先進技術，進而逐步增強自主創新能力。本文提出的實現增值稅全面轉型改革目標的新方案，恰是給機器設備投資更多的稅收優惠，因此有利於高新技術和服務行業，有利於企業的設備更新和轉型升級，能鼓勵企業內涵式增長而非外延式擴張。

　　筆者提出的稅制改革方案可能存在的問題主要有兩點：

　　一是可能減稅力度過大，導致財政無法承受。按靜態測算的2000億左右的減稅規模，雖屬於新增減稅，但應屬於當前財力可承擔範圍內。在2015年赤字額和支出安排既定的情況下，可通過加大盤活財政存量資金的力度來彌補。到今年1月份，我國國庫存款尚有3.8萬億，盤活存量資金的潛力還很大。當然，改革將激發企業投資積極性，投資增速超過現有水準，進而可能帶來更多的減稅要求。但由於新增企業經濟活動本身可産生大量稅收，完全可彌補由此帶來的額外增加的減稅，産生“稅制上減稅但稅收收入增加”的效果。

　　二是可能破壞了增值稅抵扣的完整鏈條，導致稅收徵管存在困難。按照常規思路實現增值稅全面轉型，“發票抵扣制”要求企業進行廠房建築物投資時獲得建築商的增值稅發票，有利於建築業的稅收徵管。本文提出的方案，本身不要求將廠房建築物類投資進項稅納入抵扣鏈條，因此破壞了建築業增值稅的徵管鏈條。為此，可考慮將廠房建築物投資進項稅的10%納入抵扣鏈條，增加企業獲取發票的激勵，還要加強建築業的增值稅徵管，以解決這一難題。