“惠民生”破解PPP落地難題 “補短板”激發民間資本活力

　　近期，由財政部牽頭設立的1800億國家PPP引導基金接連出手：7月27日首單落地呼和浩特地鐵軌道項目，投資金額24億元；兩天后，再次拋出20.5億元，簽約投資河南省5個重點示範項目。

　　與此同時，地方級的PPP引導基金設立正在加快提速，各地PPP獎補政策也已進入落實階段。在政府引導效應的帶領下，PPP項目已經在全國各地全面落地開花。

　　PPP市場份額不斷擴大項目落地率穩步提高

　　2013年之前的幾十年，PPP在國內外都已經得到了廣泛運用。包括中國在內的世界各國都對PPP進行了積極探索。隨著我國自2013年以來對PPP實踐的不斷深入，社會各界對PPP改革的理念逐步形成共識，推廣PPP改革已經成為一項國家戰略，PPP適用領域從經濟類基礎設施擴展到社會類基礎設施。

　　今年以來，PPP項目不僅以每月平均新增5000億元的速度在推出，而且項目落地率也逐步提高。根據政府和社會資本合作模式操作指南，PPP模式的操作程式分為項目識別、項目準備、項目採購、項目執行和項目移交5個階段，項目落地是指項目進入執行或移交階段。財政部PPP中心數據顯示，截至今年6月末，PPP項目庫入庫項目9285個，總投資需求額首次超過10萬億元大關，達到10.6萬億元。其中，6月末全國PPP項目落地率由1月末的20%提高至23.8%，落地項目總投資額1萬億元。説明PPP市場份額快速擴大，入庫項目正在加速落地。

　　在全國PPP項目庫中，也包括財政部推出的全國示範項目。2014年至2015年，財政部先後推出兩批共232個PPP示範項目，總投資額8025.4億元。目的是打造一批高品質的樣板案例，探索一條可複製、可放大、可推廣的PPP改革之路。

　　從實踐上看，截至2016年6月30日，進入執行階段的項目共105個，總投資額3078億元，落地率達48.4%。

　　隨著越來越多財政部PPP示範項目簽約落地，民間資本參與合作的項目涉及養老、供熱、污水處理、垃圾處理、景觀綠化、生態環境綜合治理、水利、資訊化等多個領域，正在逐步發揮示範引領作用，帶動和激勵民間資本更廣泛地參與到公共服務領域PPP項目中來。如河北固安工業園區新型城鎮化項目，實施PPP已經14年，帶動固安縣財政收入增長近50倍，投資方華夏幸福基業股份有限公司的資産規模也增加了10多倍，真正實現了政府、社會資本和公眾共贏。

　　PPP模式在各地風生水起政府配套措施發力

　　隨著越來越多的PPP項目在各地陸續簽約實施，一個統一規範、公開透明、競爭有序的全國性PPP市場正在逐步形成。據統計，目前全國PPP入庫項目集中度較高的地區，貴州、山東、新疆、四川、河南居前五位。

　　財政部PPP中心副主任韓斌表示，繼財政部設立PPP中心推出PPP基金和獎補政策以來，各地積極響應，在制度建設、組織保障、政策支援和項目推進上大膽創新和延伸，不少省份設立了PPP基金，出臺了PPP獎補政策，還搭建了推介平臺，提高了社會資本參與的積極性。如貴州省、雲南省、江西省、山東省、江蘇省等出臺PPP獎補政策，對符合要求的PPP試點示範項目發放獎補資金。甘肅省建立促進民間投資資訊發佈網際網路線上平臺，對全省413個PPP項目進行推介等。

　　同時，針對融資難、融資貴、投資方向不明等問題，各地方政府也陸續出臺了各種政策。例如，山東省出臺文件鼓勵設立民間資本融資管理機構，針對當地實體經濟項目開展股權投資、債權投資、資本投資諮詢等業務。江蘇、福建、山東、天津等地通過設立信貸風險補償資金等手段，建立風險分擔機制，鼓勵金融機構加大對中小企業貸款的支援力度等。

　　破解PPP項目落地難題保護民資合法權益

　　儘管PPP項目落地加速，但民間資本仍存在參與積極性並不高、落地困難等問題。統計局數據顯示，2016年6月民間固定資産投資額為42413億元，略低於2015年6月的42416億元，首次出現負增長。財政部副部長劉昆在促進民間投資健康發展專項督查有關情況吹風會上表示，當前PPP項目儲備比較豐富，但項目落實困難。日前召開的國務院常務會議也指出，PPP領域存在社會資本參與度不高等現象。

　　對此，專家表示，民間投資增速回落與整個經濟結構調整有關。這其中不僅有當前市場需求疲弱、産能過剩比較嚴重，企業投資意願不強的問題。也有民間投資準入門檻過高、融資難、融資貴的問題。此外，由於多數PPP項目投資規模大、回報週期長，具有一定的風險和不確定性，導致一些民營企業心存疑慮、擔心政府不履約。加之國有企業在訂單獲取、項目落地等方面競爭優勢明顯，民間資本面臨想進卻進不去的尷尬。

　　如何助力PPP項目落地見效，在吸引民間資本投入的同時，合理保護其合法權益？

　　事實上，圍繞PPP項目，自去年起就陸續推出了一系列相關政策，從而使地方政府財政可承受能力評價和項目識別評估得到完善。而隨著PPP項目支出被納入地方財政預算，地方政府的履約行為也逐漸受到約束。

　　最受關注的政策文件是2015年4月財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，其亮點就是將PPP資金納入預算管理，規範不顧實際情況盲目上項目的地方政府，要求每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。

　　2015年7月開始徵求意見的《PPP項目財政管理辦法》也規定，地方政府不履行PPP合同將被強制扣款。採用非常規措施確保PPP信用鏈不致斷裂。

　　同年12月，財政部首次頒布《PPP物有所值評價指引》，這份業界“千呼萬喚始出來”的官方版評價指引從概念定義、理念傳輸、方法指引、政策銜接、制度建設等方面，改良性地構建起適應中國PPP項目實際情況的物有所值評價基本體系，為如火如荼的PPP模式推廣應用提供了重要的支撐性工具。

　　國務院研究室副主任韓文秀表示，結構政策要推進，做好加法很重要，首先就是要補上民間投資這塊短板。他説，民間投資是全社會投資的主體和主力，但是卻在最近一年左右的時間之內，由過去的長板變成短板，要恢復非常難，所以要讓民間投資在增量上有擴展領域，在存量上有重組舞臺。為此應該進一步放寬民間投入，讓民間投資得以進入最具有市場發展前景的領域。

　　“PPP既是公共服務供給機制的重大創新，也是當前形勢下拉動民間投資和經濟增長的重要舉措之一。”財政部副部長史耀斌在赴成都開展PPP調研督導時強調，做好PPP工作應該注意三點：一要靠“法”，二要靠“規範”，三要靠“引導”。

　　針對民間投資融資難、融資貴的問題，史耀斌表示，財政部將積極協調世界銀行等國際組織加大對PPP項目的支援力度，充分發揮國際組織貸款期限長、利率低、增信能力強的資源優勢，在解決項目融資需求的同時降低融資成本。

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