梁慧星談城市住宅用地續期問題 續期是否收費應由全國人大決定

　　近日，就《物權法》第一百四十九條規定的城市住宅用地使用權期限屆滿後的續期問題，我國著名民法學家梁慧星撰文，回顧了《物權法》起草中關於“自動續期”規定的立法討論過程，並強調了解決問題的路徑。

　　梁慧星，是中國社會科學院學部委員，中國社會科學院法學研究所研究員。曾任第十一屆全國人大代表，第十一屆全國人大法律委員會委員，《合同法》起草組組長，《物權法》、《侵權法》、《民法典》起草組核心成員，中共中央政治局集體學習《物權法》專題講座主講人。

　　他回顧介紹，城市住宅用地使用權期限屆滿後的續期問題，在當時立法過程中經歷了幾步變化，從三次審議稿“期滿申請續期，續期付費”，到四議稿“自動續期，續期付費由國務院規定”，再到最終“自動續期，付費留待將來慎重研究”。他特別指出，“慎重研究”的研究主體，是指立法機關即全國人大常委會自身，而不是國務院或者別的機關。

　　三議稿：土地續期要申請並付費

　　梁慧星在文中回顧介紹，物權法草案第一、二、三次審議稿，均無關於住宅用地使用權期滿“自動續期”的規定。此項規定，是四次審議稿所創設，至六次審議稿確定。

　　當時，三次審議稿第一百五十五條：“建設用地使用權的期間屆滿，建設用地使用權消滅。”第一百五十六條：“建設用地使用權的期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應當同意。建設用地使用權續期後，建設用地使用權人應當按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規定確定。”

　　在三次審議中，常委會組成人員針對此規定進行了討論。賀鏗委員提出，“土地使用權消滅後怎麼辦？”吳清輝(代表)提出，“在香港，有補地價制度。如果期限過了，使用者仍想繼續使用這塊土地，那就需要補地價。物權法應該引進補地價的概念。”鄭功成委員認為，“住房、宅基地是私人真正的恒産。城鎮居民只有70年的使用期，買住房實際上買的是一個空間，和土地沒有關係，那麼70年以後是自動消滅還是自動續期？如何保證城鄉居民這一部分私有財産，草案還有繼續完善的空間。”

　　四議稿：自動續期，付費由國務院規定

　　梁慧星介紹到，三次審議後，委員長會議決定向社會公開徵求意見。共收到通過網路、信件提交的意見11543件，另有26個省(市、區)和15個較大市人大常委會、47個中央部門、16家大公司、22個法學院所專家，提出了意見。

　　社會各界針對上述規定的主要意見是：一、用地期限。有的提出，現行的住宅用地使用權期限太短。有的建議延長為100年或者150年。有的建議取消使用年限的規定。二、續期申請人。有的提出，一棟公寓多戶居住，建設用地使用權期間屆滿，是由住戶個人申請續期還是業主委員會統一申請續期，意見不一致時怎麼辦？三、續期後的土地使用費。有的認為，住戶買房已經支付了土地出讓金，續期後不應再交費。有的認為，續期的應交少量的使用費。

　　對上述常委會組成人員和社會各界的意見，法律委員會研究認為：“建設用地使用權續期的問題，宜區分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓安居樂業。”據此，法律委員會建議將這一條修改為：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期；非住宅建設用地使用權期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，出讓人應當同意。”“建設用地使用權續期後，建設用地使用權人應當支付土地使用費。續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法，由國務院規定。”(四次審議稿第一百五十五條、五次審議稿第一百四十九條相同)

　　最終確定：自動續期，付費留待將來慎重研究

　　在五次審議稿中，則有一個第一百四十九條：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期；非住宅建設用地使用權期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，出讓人應當同意。”(第1款)“建設用地使用權續期後，建設用地使用權人應當支付土地使用費。續期的期限、土地使用費支付標準和辦法，由國務院規定。”(第3款)

　　2006年10月27日，法律委員會向十屆全國人大常委會第二十四次會議提交《關於物權法(草案)修改情況的彙報》，其中提到：五次審議中“常委會組成人員對自動續期的規定，普遍表示贊成。同時，有的委員提出，續期付費是否合適，建議進一步研究。法律委員會研究認為，續期後是否支付土地使用費問題，關係廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法以不作規定為宜。屆時，可以根據實際情況再作慎重研究。因此，建議刪去這一條中關於土地使用費的規定。”

　　國務院或地方政府不得決定是否收費

　　梁慧星談到，《物權法》第一百四十九條關於住宅用地期滿自動續期的規定，由此確定。可見，本條立法機關的意思是：鋻於住宅用地使用權續期後是否支付土地使用費問題，關係廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法不作規定，留待將來根據實際情況再作慎重研究。

　　梁慧星提出，應該特別注意，從原條文中刪去“續期的期限、土地使用費支付標準和辦法，由國務院規定”一句，可知所謂“屆時，可以根據實際情況再作慎重研究”的研究主體，是指立法機關(全國人大常委會)自身，而不是國務院或者別的機關。質言之，在將來由立法機關(全國人大常委會)，就住宅用地使用權續期後是否支付土地使用費問題，“根據實際情況再作慎重研究”(並作出決定)。在這之前，無論是國務院或者地方政府，均不得擅自決定住宅用地使用權續期後是否支付土地使用費。