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人民日報談國企分類改革:分類難在利益調整

  • 發佈時間:2015-11-30 08:29:56  來源:人民日報  作者:本報記者 左 婭  責任編輯:李春暉

製圖:蔡華偉

  改革開放30多年來,國企改革作為經濟體制改革的重要內容,取得了一系列突出成就。黨中央、國務院近期公佈的《關於深化國有企業改革的指導意見》,指明瞭未來改革的方向。分類發展、健全制度、重組整合、防止流失……一系列“奔著問題去”的改革新舉措,有望為今後國企做強做優做大注入強勁動力。本版從今天起推出系列報道“國企改革再出發”,聚焦新一輪國企改革的亮點、難點,與企業、專家就如何加快推進改革展開探討。

  ——編 者

  112家大型央企,即將進行成立以來的第一次分類。

  《關於深化國有企業改革的指導意見》實施,拉開了新一輪國企改革的序幕。《指導意見》裏多數內容,是此前國企改革的延續或推進,而分類則是全新的。這是我國首次提出將國企分為商業類和公益類,並實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。

  “我們是50多年的老國企,經過了多輪改革,但分類還是頭一遭。分類明確後,企業的發展戰略、管理方式應該會有明顯的調整。”一家軍工央企負責人表示。國有企業關注自己會被劃分為哪一類,而更多的人則充滿好奇:“像幾大機場這樣承擔著公共服務職能的上市公司,會被劃為哪一類?”“公益類企業員工是公務員嗎?國家兜底會不會造成運轉效率低下?”“如果電信企業被劃為商業類,是不是就光想著賺錢,不會提速降費了?”

  不分清,難管好

  分類使國企發展目標更清晰,監管也更有針對性和有效性

  改革是國企發展的最大紅利。上一輪國企改革提出政企分開,建立現代企業制度。國有企業不僅實現了脫困,而且逐步做大做強,很多還走出了國門,成長為國際知名企業。在2015年公佈的世界500強企業中,國資委監管的中央企業佔據了47席。

  不過,在改革和發展過程中,國企也遇到了一些新問題。最頭疼的是發展目標多元。國有企業既普遍從事商業類業務,也大量承擔公共服務。公共服務虧本,需要政府補貼,有人因此説國企不能算企業,從事商業類業務會影響市場公平競爭;而商業類業務若經營不善,又會被指責人浮於事、糟蹋國有資産……國有企業時常陷入怎麼做都挨罵的尷尬境地。

  “我們就經常遇到這種尷尬。”中國郵政集團公司總經理李國華説。儘管快遞、金融等處於完全市場競爭行業的業務板塊,已佔到中國郵政總收入的80%以上,但由於其信函、匯兌、機要通信等公共服務職能更為公眾所熟知,因此企業總被認為是靠國家補貼生存。“我們一發展快遞業務,就有人説我們是拿著國家補貼與民爭利,其實真沒有。現在信函市場萎縮,發展快遞、電商等業務只是遵循市場規律辦事。”李國華説,“發展快遞並不會影響郵政普遍服務。為保障公共服務,儘管一些偏遠地區的網點入不敷出、甚至連電費都交不起,按市場規律就該關停,但我們不僅沒關,這些年還新開了8000多個鄉鎮郵政局所。”

  發展目標多元也給國企監管帶來挑戰。中國企業改革與發展研究會副會長周放生説:“雖然都是國企,所處領域不同、功能不同,情況千差萬別。過去,對國企的管理由於沒有明確的分類,‘一刀切’的管理方式出現了很多矛盾。比如,‘一刀切’考核經濟指標,可能會讓企業把精力都集中到賺錢業務上,忽視公共服務;而業績不好時又以承擔公共服務為由逃避責任。”

  職責不分清,企業難受、監管難辦。近年來,對分類改革的呼聲不斷高漲,最終在此輪國企改革中成為現實。

  周放生表示,分類的意義,首先就體現在它將使企業發展目標更清晰、發展戰略更科學,也將使國企監管更有針對性和有效性。公益類就集中力量做好公共服務,商業類就甩開膀子參與市場競爭。

  分類為國有企業改革提供了基礎和前提。“分類對國企發展更深遠的意義,在於明確了不同類型企業的産權改革可以改到什麼程度、國有資本是否必須控股等。”國資委研究中心彭建國研究員説,“分類後,不同企業接下來該怎麼改革,就更清晰和科學了。”

  分類,還可以解決一些眼下的實際問題。中國企業研究院首席研究員李錦表示:“比如,明確了商業屬性後,國有企業市場主體的身份更容易被國際市場接納,有利於走出去。”

  科學分,不容易

  分類難在標準的科學性,也難在利益調整

  “分”是共識,如何科學分卻是難題。

  “我們的母公司是個軍工企業,但我們廠生産的産品既能用在軍艦上,也大量用在遊輪和貨船上。我們廠是被劃分為處於關係國家安全的重要行業的企業,還是會被劃成處於完全市場競爭行業的企業呢?”軍工企業員工潘女士很想知道。

  北京的高先生雖不是國企員工,但因為炒股,也對國企改革十分關注:“前段時間炒港股,才發現北京燃氣集團居然已經在香港上市。從主營業務看,燃氣公司更像公益類企業,可上市公司肯定要追求經濟利益,這個矛盾怎麼解決?”

  如何分類,不僅普通人有疑問,管理者也有不同看法。為提高分類的科學性,此輪國企改革提出了誰出資、誰分類,在遵循國家統一分類思路原則的前提下,允許各地結合實際,劃分並動態調整本地國有企業功能類別。天津市就把國有企業分為了競爭類、公共服務類和功能類。

  不過,新的問題又來了。有企業提出,分類實施動態調整,但什麼樣的情況下需要調整,如果沒有明確依據,會不會形成權力尋租,造成腐敗?還有企業建議,分類的標準應盡可能量化,比如公益類業務佔比達到多少可被劃為公益類企業。

  的確,分類難在標準的科學性,也難在涉及利益。“企業天然地希望可以既享受商業類企業的自主權,又享受公益類企業的扶持政策。”周放生坦言,“分類是一項工作量巨大且十分複雜的工作,涉及各種利益關係。負責分類的出資人既要有拿出科學方案的智慧,也要有碰觸利益的勇氣。”

  分只是第一步。對有些企業,可能還要將公益類業務和商業類業務剝離。在一些行業,為了避免重復建設,還可能將從幾個國有企業剝離出來的同一類業務進行整合。分拆和整合的過程,阻力不會小。

  具體哪些業務要拆、哪些該合,還要具體分析。李國華認為,對同時承擔社會公益責任和商業類業務的企業來説,把商業類和公益類業務拆分開來,分別核算分類發展是十分必要的。“中國郵政正在進行一場改革,從企業內部管理上,將公益類業務和商業類業務單獨核算、分類發展。”李國華説,“我認為同時也應該推動資源共用。比如報刊信函分揀運輸也可以用郵政速遞分揀運輸網路;在按照市場定價機制由第三方定價、並做好內部結算的基礎上,郵遞員也可以送快件。”

  怎麼管,很重要

  不管是公益類還是商業類,都要實現經濟效益和社會效益有機統一

  “怎麼分”之後,“怎麼管”也很重要。

  對公益類企業,有人擔心沒有經營業績壓力後,企業會只想著向國家要補貼,而不再關注運作效率,造成成本虛高。甚至有人擔心會重回“大鍋飯”時代,人浮於事。

  在李錦看來,國企的監管和考核制度可以有效避免這一情況發生:“對於公益類國有企業,要把提供公共産品品質和公共服務效率水準作為重要監管內容,建立企業服務標準和行為規範,建立健全社會監督的制度辦法。在考核上,對公益類國有企業,將重點考核企業的成本控制、産品品質和服務水準、營運效率和保障能力,但也並不是不考核經營業績,而是根據企業不同特點有區別地考核經營業績和國有資産保值增值情況。考核中還要引入社會評價。”

  “公益類企業也可以採取市場化的經營方式,如購買服務、特許經營、委託代理等,有利於降低經營成本,更好地提供服務。”周放生説,“有競爭就比一潭死水好。”

  而對商業類國企,公眾最擔心企業只想著掙錢。特別是那些仍然承擔部分公益性業務的商業類企業,在經營業績壓力下,會不會忽視了公共服務?

  “我覺得大家可以不必有此擔心。”李國華説,“一方面,國企已經形成了優先保障公共服務的企業文化;另一方面,還可以通過考核制度來避免這一情況發生,比如對商業類企業,如果有公益類業務,就將其中公益類業務比照公益類企業考核標準單獨考核。”

  國家電網相關負責人也表示,他們已將確保安全和服務作為深化改革的前提和基礎,將始終把確保大電網安全放在各項工作的首位。在加快建設堅強智慧電網、促進金融、國際業務創新發展的同時,將認真履行電力普遍服務責任,加強邊遠地區電力建設。

  “值得注意的是,不管被劃分為哪一類,國有企業都是獨立的市場主體,都要與市場經濟相融合,都要遵循市場經濟規律和企業發展規律,都要服從國家戰略,實現經濟效益和社會效益有機統一。”彭建國説,“雖是公益類企業,也是企業,也要注意節本增效;雖是商業類企業,也是國有企業,也要為國計民生多出一份力。”

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