有關部門人士和專家27日在第五屆“上證法治論壇”上表示，適應多層次資本市場發展要求的法律框架亟待完善，而完善立法必須從我國資本市場的實際出發，對現有的資本市場立法進行全面客觀的評估。《證券法》的修改應遵循科學立法原則，推進證券市場公正執法和科學立法，需要進一步深化認識資本市場的基礎功能，創造更加公平的市場環境與秩序，並堅持執法的公正性和透明度。

　　關於股票發行註冊制改革進展情況，最高人民法院副院長奚曉明透露，目前的研究意見主要有兩種方案：一種是維持由證監會註冊審核，交易所進行上市審核的模式；一種是由交易所審核上市申請，向證監會註冊生效的模式。

　　從資本市場實際出發

　　奚曉明表示，在過去一段時間內，資本市場在市場層次、産品結構和投資者適當性方面管理等方面不夠多元和豐富，相應的法律制度建設表現出“三多三少”的特徵，即以規範場內交易的多、規範場外交易的少；規範企業金融證券的多、規範資産金融證券的少，；資者適當性管理的形式規範多、對投資者的實質保護的規範少。總體來看，適應多層次資本市場發展要求的法律框架亟待完善。由此決定，一旦形成訴訟，人民法院在審理相關案件時將面臨規範不足的困難。

　　國務院法制辦副主任甘藏春表示，要完善資本市場的立法，必須從我國資本市場的實際出發。我國資本市場和西方國家資本市場在起點和發展路徑、發展環境等方面都有較大的區別，立法必須尊重這個特點。例如，從市場主體的治理結構看，我國資本市場特別是股票市場，在很大程度上是以國有企業改革為起點，許多上市公司都是由國有企業改制而來的，一股獨大的現象較普遍。問題的徹底解決有賴於國有企業改革的深化，這也影響了資本市場法律的完善，既要注意遵從公司制度的一般規則，又要考慮實際，努力把兩者結合好，並且在結合當中尋求有效管用的規則。

　　“當前有必要對現有的資本市場立法進行全面客觀的評估，從而發現資本市場的真問題和立法的客觀要求。”甘藏春表示，在此基礎上，區分輕重緩急，無論立新法還是改舊法，都要以解決我國資本市場的實際問題為目的，不以追求理念的超前、概念的統一、監管的大一統或者體系的完整為目標。

　　在下一步推進我國資本市場立法工作方面，甘藏春認為，要處理好立法與改革、立法與市場的關係，既要強調資本市場風險自負這一通行規則，又要根據我國上市公司治理機制以及投資者自我保護能力的實際情況，加強對控股行為的有效約束，同時完善資訊披露、投資者教育、投資者適當性管理等制度，切實強化對投資者特別是中小投資者的權益的保護。此外，還要處理好資本市場與法律相互之間的關係，制定新法與修改舊法都要考慮到資本市場與現有法律法規的關係，注意保持資本市場體系的內在和諧。

　　遵循科學立法原則

　　中國證券法學研究會會長、最高人民法院政策研究室副主任郭鋒表示，深化認識市場基礎功能，推進證券市場公正執法和科學立法，需要進一步深化認識資本市場的基礎功能，創造更加公平的市場環境與秩序，並堅持執法的公正性和透明度。

　　郭鋒認為，《證券法》修改應遵循科學立法原則。“經過證監會長期準備，《證券法》列入了全國人大的立法計劃，面臨著前所未有的機遇和挑戰。四中全會提出要科學立法，制定了全面依法治國的目標，提供了非常好的政治環境。國務院也在積極推動簡政放權，讓市場在資源配置中決定性作用。網際網路金融、未來的資訊披露改革都為證券市場創新提供了很好的技術手段和發展平臺，也為監管提供了更加有效的措施。”

　　在堅持執法的公正性和透明度方面，郭鋒認為，資本市場需要進行嚴格公正的執法，重點從以下幾個方面開展：一是要增強監管執法適應法律的統一性；二是要提高監管執法的公正性，關鍵執法要獨立；三是要強化監管的透明度，不允許執法中搞暗箱操作，需要接受社會公眾和相關部門的監督；四是要提高監管執法的權威性，應鼓勵監管部門和公檢法建立聯動，實現法律允許範圍的資訊資源共用。在此基礎上，需要進一步對證券市場違法違規行為形成高壓打擊態勢，從而有效遏制證券市場違法違規行為的發生。

　　上海證券交易所副總經理徐明表示，資本市場的國際化需要大力加強法制建設。就發行制度而言，要積極推進股票發行註冊制改革，強化以投資者需求為導向，以資訊披露為核心、推動各相關市場主體歸位盡責、提高市場的透明度和效率。在國際化的進程中，要充分考慮境內外企業和發行制度的差異性，在遵循證券法原則的基礎上，對跨境發行做出差異化的制度設計，合理設置發行條件和程式，強化資訊披露和風險揭示，明確會計準則適用事項，確立資訊披露和投資者保護的公平性原則。同時，要積極研究解決紅籌公司“可變權益實體(VIE)架構”的法律問題，並積極探討“雙重股權架構”的合法性問題。就市場準入制度而言，要適時評估QFII、QDII、RQFII、戰略投資者、合資券商、合資基金公司等市場準入制度，資格管理、額度控制以及資金進出限制等問題，逐步開放證券市場投資交易的準入準出。

　　在增強國際證券監管合作方面，徐明表示，資本市場的國際化，必然會涉及到不同國家和地區、不同法域，由於各國法律對資本市場的規定不盡相同，如何解決法律衝突和法律適用問題，需要深入研究，解決好實體法如何適用和管轄權如何適用兩方面問題。

　　註冊制立法理念重在懲戒

　　作為本次《證券法》修法過程中重大問題之一的股票發行註冊制改革引起相關部門的關注。奚曉明透露，目前的研究意見主要為兩種方案：一種是維持由證監會註冊審核，由交易所進行上市審核的模式；一種是由交易所審核上市申請，向證監會註冊生效的模式。

　　奚曉明表示，註冊制和核準制不是非此即彼、完全對立的概念，兩者均各有其自身的優勢和缺陷。核準制的立法理念重在預防，防止沒有投資價值的證券進入市場；註冊制的立法理念是重在懲戒，通過嚴厲的反欺詐制度達到事後保護投資者的目的。股票發行註冊制改革的核心在於理順政府與市場的關係，各歸其位，監管部門主要負責實施公開發行的註冊監管，以為社會公眾投資者提供法律規定的“底線保障”，防範發行欺詐為己任；交易場所回歸市場本位，負責上市審核，為二級市場的投資者提供交易場所，不同質地的股票是否應該上市交易、以什麼樣的價格進行交易等均交由市場決定。

　　奚曉明表示，實行註冊制之後，註冊審查是以資訊披露為中心。如果申報文件的披露資訊存在虛假陳述，相關當事人應當承擔欺詐發行的法律責任。但現行《證券法》第二十六條的規定較為原則，對虛假陳述行為的責任主體、責任範圍、免責抗辯理由等相關規定均不夠明確，使得法律規定在操作層面具有很大的困難，也使得保薦機構、承銷機構、會計師事務所、資産評估機構、律師事務所、評級機構、詢價機構等市場主體在股票發行活動中對自身的行為邊界認識模糊。

　　奚曉明指出，人民法院在審理此類案件時，對如何區分保薦機構和承銷機構、主承銷商與分銷商、會計師和律師事務所、資産評估機構的各自責任範圍，即他們各自對哪些工作承擔責任、如何承擔責任以及免責抗辯事由等法律問題，還沒有明確的法律依據。