疏浚長江經濟帶·佈局誤區

　　部分沿江省市以低廉資源養落後産能

　　“諸侯經濟”阻礙長江産業鏈自然延伸

　　編者按：當前經濟下行壓力依然嚴峻，依託長江黃金水道打造新的中國經濟支撐帶和具有全球影響力的開放合作新平臺，已成普遍共識。然而部分地區近年來在沿江建設中借勢以低廉資源養落後産能，在産業承接轉移過程中經濟發展與環境保護失衡，多頭管理、條塊分割的“九龍”治水體制致使地區間互設“關卡”矛盾重重。建設長江經濟帶上升為國家戰略後，針對如何建立協作機制與平臺，破除地方利益保護壁壘，激發市場活力，促進市場要素流動、産業有序轉移銜接優化升級和新型城鎮集聚發展，本報今日推出《疏浚長江經濟帶》組稿以探究竟。

　　《經濟參考報》記者在沿江省市採訪中了解到，部分地區近年來在建設中存在投入利用不足、行政壁壘和無序低層次開發等問題，少數地方出現借勢“賣資源”等苗頭，成為新時期推進落實“建設長江經濟帶”國家戰略的“短板”。一些領導幹部因為認識不到位、定位不明確，存在“以舊思維應對新棋局”的思想誤區，扶持一批高污染、高能耗的落後産能，走經濟發展的“老路”。

　　“諸侯經濟”無序發展

　　記者調研發現，沿江各省市間在交通一體化、産業有序分工、政府協調合作等方面仍存歷史欠賬，而“諸侯經濟”式的發展理念造成流域經濟體本應具備的整體性、關聯性不足，無序發展帶來內耗制約沿江開放開發。

　　鐵路建設先導性不足，沿江城市人流物流不暢。交通運輸部規劃研究院的一位專家認為，長期以來流域各省市間的人流物流依託長江水運大通道得以有效保障，造成對沿江鐵路建設長期投入不足。記者採訪了解到，從四川宜賓到上海的長江兩岸，散佈著30多個地級市與縣城，但至今沒有一條高效鐵路將這些縣市串聯。一些黨政領導和專家學者認為，沿江鐵路建設已成為長江經濟帶戰略在交通領域的最大欠賬。

　　省市間協調合作不暢，聯動式發展遭遇行政壁壘。湖北黃岡市黃梅縣與江西九江市隔江相望，由九江長江大橋相連。因為地理交通條件優越，湖北將黃梅縣視為對外開放開發的“橋頭堡”，並設立省級經濟開發區探索黃梅縣依託九江市跨江跨區域協作發展之路。湖北省發改委長江經濟帶指導處處長常賢波告訴記者：“為加快黃梅縣與九江的經濟一體化，湖北多次與江西溝通，希望各自取消九江長江大橋的過橋費，但一直未能有效解決難題。”採訪中，沿江不少幹部群眾向記者反映，不只是行政區域交界地帶因壁壘梗阻難成發展合力，甚至省內、地市內的不同區域、不同部門之間都存在“斷頭路”、重復收費等情況。

　　區域經濟體各唱各調，産業無序發展致惡性競爭。以汽車産業為例，目前長江沿線計有十堰、上海、武漢、重慶、南京、蕪湖、南昌、成都等地，都把汽車工業作為重點發展産業，部分省市還在政府採購中保留帶有保護本地汽車産品銷售的政策規定，通過行政手段搞不公平競爭。

　　中央財經大學教授戴宏偉、上海漕河涇經濟技術開發區發展總公司董事長陳青洲等表示，由於受客觀歷史條件和各自利益調整影響，目前各地在實際推進工作中出現圈地盤、爭老大、搶資源等苗頭：一些地方圈地固守、擴大佔有，造成區域間分崩割裂；幾個大中型城市互相競爭、搶當“龍頭老大”，嚴重阻礙基礎建設的整體效應；個別省市搶佔發展資源，以鄰為壑缺乏協作，嚴重破壞産業鏈條的連接和延伸。因此，沿江省市和相關部門在推動建設長江經濟帶過程中，始終要有整體觀、大局觀，充分考慮共贏、相互支撐依賴，樹立統一流域規劃的整體理念。

　　謹防穿“新鞋”走“老路”

　　記者調研發現，一些地方各類經濟園區過多過濫現象突出，大到地市、小到鄉鎮，似乎不搞經濟園區就不算建設長江經濟帶。而中上游部分地區在人為壓低土地、能源、礦産等市場要素價格同時，放寬國家環保、能耗等政策口徑，扶持一批高污染、高能耗的落後産能，走工業發展的“老路”。

　　一些地方對原有經濟園區“開而不發”，當前又借長江經濟帶建設之名扎堆規劃各類新園區。在華中某省的産業承接轉移示範區內，各類經濟園區已達90個，截至2013年底各類經濟園區基礎設施投入達到42億元，平均每個園區吸引到省外項目到位資金不足2.3億元，到位外資僅180萬美元。一位幹部告訴記者，當地各類經濟園區過多過濫現象突出，大到地市、小到鄉鎮，“似乎不搞經濟園區就不算建設長江經濟帶”。在長江中下游部分經濟欠發達省份，記者所到之處都能感覺到一些地方簡單開工、興建園區的衝動，少數領導幹部説起建設長江經濟帶就大講特講園區建設，而園區內大多是當地原有企業，屬於産業承接轉移的並不多。

　　在江蘇儀徵，近年來造船業異軍突起，12公里的長江岸線上有大小28家船廠，平均不到500米就有一家；在湖北黃石，一段79公里的長江沿岸竟建有108個碼頭。一些長江岸線資源成“唐僧肉”，相關省市出現造船港口等項目亂搶亂佔的新苗頭。中部省份一個地級市主管招商引資的幹部告訴記者，我國岸線資源現行項目申報制度，審批時隨項目無償提供，因此地方為招商引資亂批岸線的事例屢見不鮮。“長江經濟帶戰略提出後，一些造船項目和重化工企業投資要求配套岸線資源，有的甚至借各種名義牟取暴利。”

　　採訪中，一些人士還對土地、能源、礦産等市場要素被“賤賣”，沿江開放開發出現高耗能、高污染轉移的苗頭表示擔憂。中國有色金屬工業協會副會長趙家生認為，中上游省份借低電價優勢吸引電力需求量大的産業，實際是在以低電價養落後産能。在建設長江經濟帶過程中，要防止中上游地區在人為壓低土地、能源、礦産等市場要素同時，放寬國家環保、能耗等政策口徑，扶持一批高污染、高能耗的落後産能。

　　産業佈局亟待克服認識誤區

　　有的省市在規劃經濟發展新藍圖時，生態保護讓位於經濟建設。一些地區對沿長江黃金水道佈局臨港産業園、重化工園區興趣大，對區域經濟一體化認識不到位。越是到長江中上游的中西部省份，當地官員對基礎設施建設的熱情越是高漲，而對營造公平、統一區域市場卻重視不足。

　　南京財經大學校長劉志彪表示，用水運帶思維開發長江流域經濟，基本開發格局是要發展對運輸成本比較敏感的産業，“一個是物流、船舶等與運輸業直接相關的行業，另外一個實際上就是重化工業，因為只有重化工才是對運輸成本比較敏感的産業，而且它是屬於耗費水量、電量、土地資源産業。”

　　“長江流域經濟帶的開發，水資源只是一個符號，更多的應該進行長江流域基礎設施建設。”劉志彪認為，拉動資訊和基礎設施一體化、拉動新的産業發展、拉動就業，實現市場一體化和制度協調，才能為整個長江流域乃至中國經濟創造新的起飛條件。

　　採訪中記者明顯感受到，越是到長江中上游的中西部省份，當地官員對基礎設施建設的熱情越是高漲，而對營造公平、統一區域市場卻重視不足。而長三角的江蘇、上海等省市的多位企業家則表示，中西部省份行政效率低、政策環境差，是他們沿長江向中上游進行産業佈局的最大擔憂。

　　另外，中央提出長江經濟帶戰略後，有的省市在規劃經濟發展新藍圖時，生態保護讓位於經濟建設。長江幹流重慶段小南海水電站項目、西南最大氟化工産業園建在長江上游等項目因破壞環境而存在重大爭議。

　　“沿長江的化工廠、水電站等都會對生態産生破壞，政府部門掌握著長江水質惡化的數據，但從來不向社會公佈。更可怕的是，這類數據有時按官員的需求，被任意篡改，服務於當地開工生化工項目的需求。”民間環保組織自然之友總幹事張伯駒介紹，“社會公眾拿不到真實的長江生態方面的數據，保護環境就喪失了依據。我們也曾申請過資訊公開，但核心數據被政府部門以種種原因拒絕提供。”

　　大自然保護協會淡水項目總監朱樂認為，國家應當對長江生態環境做一次系統調查，摸清沿長江的環境容量。否則，長江生態環境到底能承受多少工業污染成了扯不清的“口水戰”。

　　“三核”驅動長江經濟發展新引擎

　　記者採訪的一些領導幹部和專家學者認為，啟動長江經濟帶這一事關改革發展全局新引擎的著力點，在於把握好以要素配置為核心的“水通道經濟學”、以承載能力為核心的“水資源經濟學”、以流域安全為核心的“水生態經濟學”。

　　水通道經濟學：推動要素全流域配置

　　近10年來，長江幹線經過20多次提高通航水深，目前已承擔60%全國內河貨運量、85%沿江地區煤炭、鐵礦石運量、90%上游外貿貨物貨運量，但其50%以上通航里程並未得到充分高效利用，通江達海的資源配置、集疏運網路薄弱，尤其以沿江港口為節點樞紐，水、鐵、公、空、管五大運輸方式分割獨立、佈局分散、標準各異、結構不一，黃金水道尚未承擔起“通道經濟”之責。沿江幹部群眾和專家學者認為，將長江經濟帶建設成為具有全球影響力的新經濟支撐帶，發展通道經濟是“先手棋”，以交通走廊為依託、以城市和城市集群發展為中心、以經濟合作為紐帶，形成“點-軸”開發、縱橫延伸的發展新格局。

　　——用“高鐵理念”釋放黃金水道價值。整體設計、統籌打造，打破當前面臨的航道梗阻、工程“鎖江”、港口基礎薄弱、聯運機制不暢等“瓶頸”，最大限度釋放通道經濟潛能，使黃金水道成為中國面向世界的一張“王牌”。

　　——多式聯運推動要素全流域配置。完善長江流域立體交通網路佈局，提升交通通道功能，依託長江黃金水道構建“東出、西進、北上、南下”的綜合交通網路，促進地區之間資金、技術、人才、資訊等各種市場要素的合理配置和有效利用。以長江黃金水道為主軸，在保證幹線航道暢通高效的同時，進一步完善沿江高速鐵路、高速公路、機場、港口建設與互聯互通，加強與京廣、京九等縱向通道的銜接，促進區域經濟一體化。

　　——“城-群-區”發展模式實現“串珠成鏈”。長江流域已經形成上海、武漢、重慶等區域性中心，並初顯長三角、中游城市群、城渝城市群等城市集群發展模式。縱向而言，形成“城-群-區”發展模式，以中心城市為核心，帶動城市集群發展，輻射縱深腹地，徹底激活向腹地縱深推進的運輸能力，讓各種要素自由流向腹地。橫向來説，打破行政壁壘、區域制約，依託水運通道和立體交通通道，實現沿江工業群、産業群、港口群和城市群“串珠成鏈”。

　　水資源經濟學：總量控制嚴控過度開發

　　長江流域水資源總量約9958億立方米，水資源綜合規劃確定的可利用量約2800億立方米，目前已利用水資源總量約2000億立方米左右，近年來流域乾旱缺水問題越來越突出，凸顯全流域水資源總量控制和水量分配十分必要。沿江幹部和專家學者認為，要用好用活水資源供求經濟學，支撐和保障城鎮化、工業化和農業現代化發展的從水需求。

　　——以“總量思維”考量水資源支撐能力。在流域産業佈局和城鎮化建設中，作出水資源總量制度安排，如推進建立規划水資源論證制度建設，重大項目佈局規劃、行業專項規劃、城市總體規劃、區域經濟發展規劃均應進行水資源論證，以水定需、量水而行、因水制宜，並建立長江流域國家水資源督察制度，使水資源和水環境承載能力成為經濟社會發展的剛性約束。

　　——以“結構思維”實現水資源空間均衡。因地制宜確定水量分配方案，制定水資源控制指標和考核體系，總量控制指標，用水資源迴圈利用方式解決當前水資源結構性矛盾。

　　——以“底限思維”劃定水資源開發利用紅線。在全流域執行最嚴格的水資源管理制度，明確長江水資源開發利用和用水效率控制紅線，嚴格控制水資源過度開發。

　　水生態經濟學：整體聯動保障流域安全

　　目前，長江沿線已經佈局化工園區62個，化工企業約2100家，沿線化工産量約佔全國的46%，有3.8萬個入江排污口，一些企業污水直排、偷排等問題突出，流域生態環境難堪重負，生態治理刻不容緩。廣大幹部群眾和專家學者呼籲，長江經濟帶不僅應成為經濟增長新的支撐帶，更應成為東中西部協調發展的示範帶，建設長江經濟既要整體聯動，又要分段規劃，劃分不同主體功能區，統籌流域生態建設和環境保護，形成與經濟開放開發並駕齊驅的流域“生態經濟學”。

　　——“負面清單管理”治理流域環境。改變過去承接轉移大幹快上的做法，“重拳”保護水生態，建立沿江開發産業項目“負面清單”制度，防止高排放、高污染産業向中上游轉移，有效引導長江經濟帶産業轉型升級。加強污染物排放總量控制，實現容量總量控制，逐步改變水、氣環境品質，劃定生態紅線，加強生態修復，最大程度恢復長江流域區域生態安全格局。

　　——統籌生態要素實施“系統治理”。把治江與治山、治林、治田有機結合起來，從涵養水源、修復生態入手，統籌上下游、左右岸、地上地下、城市鄉村、工程措施和非工程措施，協調解決水災害防治、水生態環境保護問題。立足山水林田湖生命共同體，統籌自然生態各要素，解決水生態問題的根本出路，全面分析和梳理《水法》《環境保護法》《水污染防治法》等現行法律法規在推進水生態文明建設上的交叉部分，進一步明確責任主體，不斷建立和完善流域水生態法律體系，積極爭取各界的配合支援，廣泛凝聚保障流域水安全的強大合力。

　　——生態補償機制保障流域功能區分。全長江一盤棋，對於上游地區、生態功能區犧牲發展機會建立生態補償機制，最關鍵是建立利益協調和共用機制，增強上中下游經濟聯繫，共用區域協作“紅利”。設立財政專項水生態補償資金，出台下遊補償上游的政策支援，通過橫向轉移改變地區間既得利益格局，體現區域之間生態環境服務的公平性。