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超140縣推農地確權頒證試點 承包年限成技術難題

  • 發佈時間:2014-10-20 07:15:43  來源:經濟參考報  作者:林遠 梁倩  責任編輯:姚慧婷

  中農辦主任陳錫文就新一輪農村土地制度改革接受本報專訪

  超140縣推農地確權頒證試點

  頒證後的承包年限成技術難題,中央提出要抓緊論證早日破題

  中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文日前在接受《經濟參考報》記者採訪時表示,截至今年六月份,全國約有超過140個縣正在進行農地確權頒證試點,其中浙江省有超過六成以上的地區已經完成了確權頒證,是全國目前該項工作推進最快的省份。

  今年是中央首次提出五年基本完成農村土地確權頒證以來的第二年,這項新一輪農村土地制度改革的基礎工作自三月份宣佈將在三個省進行全省試點以來,由於各地積極性高漲,工作整體推進速度很快。然而,在迅速推進的背後,因為現有法律和制度並沒有對頒證以後的土地承包年限進行具體限定,形成了一項很糾結的技術性難題,不過,目前中央已經明確提出要抓緊論證,早日破題。

  陳錫文表示,從今年3月宣佈山東、安徽、四川等三個整省,以及其餘各省選一個縣進行農村土地確權頒證以來,各地的積極性非常高,很多非整省試點的省份都超額完成任務,不止在一兩個縣試點,例如浙江省,因為過去基礎工作開展得早,現在是全國該項工作推進最快的省份。

  而上述三個被定為試點的省也分別於今年早些時候公佈了確權頒證的實施方案,例如安徽確認將在鳳陽等20個縣、區以及其餘85個縣區各選一個鄉鎮啟動試點,明確調查摸底、現場指界、農戶確認等17步工作流程,試點地區涉及437個鄉鎮464.7萬農戶,佔安徽省耕地近1/3。

  據了解,農地確權頒證就相當於是為承包地“上戶口”,是土地流轉以及抵押擔保等所有後續工作的先決條件。哈爾濱市方正縣方正鎮八名村村民陳先發説,確權頒證后土地便可放心流轉給別人,此前雖有合同,仍擔心流轉後要不回來,不敢輕易放手。

  當地推進確權以來,一些農民已通過轉包、出租和以地入股、入社等方式,將土地向合作社、家庭農場流轉,確權以來土地流轉規模已達8000多畝,分散的小塊土地得以進行規模經營。

  但農地確權頒證工作在推進過程中也遭遇了難處,據陳錫文介紹,目前關於確權登記頒證以後的承包期年限是個很糾結的技術性問題,十七屆三中全會提過現有的承包關係保持穩定並長久不變,因此有些地方的承包證在承包期限一欄就寫著“長久不變”幾個字,而這在法律和制度上都還沒有具體規定,所以就這項工作本身,中央已經明確提出抓緊論證長久不變的法律表達到底是什麼。

  中國房地産研究會房地産法規政策委員會秘書長康俊亮告訴記者,農村宅基地不像城市土地有期限,是無期限的,但從另一方面説,中國土地是國有的,土地並不歸於個人,因此,期限的界定還需更明確。

  除此之外,記者在各地採訪中發現,試點中還普遍存在一些涉農法律法規相抵觸導致部分土地難確權、實測面積比二輪承包登記面積增加等多重難題,需要國家進行規範和整合。

  首先,一些涉農法律法規相抵觸,導致確權中出現的林農矛盾、校田地權屬等難以解決。一些基層幹部告訴記者,農村與林場、農墾等為鄰的耕地一般都存在糾紛,一些耕地實際由村民常年耕種,但林業系統劃歸林班作業區,雙方對重疊區確權存在爭議只能暫時擱置。記者從黑龍江國土資源廳了解到,農村集體土地所有權確權中農地和林地交接處的矛盾有上千起,黑龍江省政府層面難以解決,全省5%的所有權證因此擱置未發。

  其次,一些法律法規已不利於農村土地流轉、現代化經營,如2005年農業部公佈的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十三條規定,受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉,應當取得原承包方的同意。但實際情況是多數原承包人已聯繫不上,有的能聯繫上也沒時間到現場,影響土地流轉。

  另外,記者在內蒙古相關地區採訪了解到,在對農村承包土地重新測量後發現,實測面積比二輪承包登記面積增加的現象較為普遍,且一些地方出現耕地面積大幅增加的情況,容易導致糾紛。據了解,在試點地區五原縣,目前實測農田面積比二輪承包登記面積多出將近兩倍。另一試點地區開魯縣多出來的面積有3000畝,這些多出來的耕地面積,一部分為農民新開墾的地,一部分為第一次全國土地調查時因測量方法的精度不準或農民瞞報而少計算的面積。

  以家庭為單位的農業生産方式給確權到人還是到戶(即共有人)也帶來了難題。二輪土地承包時採用共有人的方式來明確承包人易導致人口變化帶來權屬不清的糾紛,但確權到人地塊會更零散,不利於集中規模經營。

  康俊亮認為,在現行立法確定的農村土地權利體系下,確權不應該作為目的,而是要為下一步改革做準備,也就是改變城鄉二元土地結構帶來的諸多問題,完善農村土地權利體系,進一步保護農民的權益。

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