地方債存量清理處置框架初定

　　要求明年1月5日前上報各地存量債務餘額，2016年起地方政府債券成唯一舉債渠道，此辦法正向基層財政部門徵求意見

　　記者近日從基層財政部門獲悉，國家財政部門日前初步擬定了對地方政府性存量債務的所有解決方案，數十萬億存量債務餘額的清理處置有望進入具有可操作性的實質階段。

　　這份名為《地方政府性存量債務清理處置辦法(徵求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)已于日前下發至地方財政部門。《辦法》規定：截至2014年底的存量債務餘額應在2015年1月5日前上報；將存量債務分類納入預算管理；統籌財政資金優先償還到期債務；2016年起只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。

　　專家表示《辦法》經過完善和修訂，如能夠真正落實到位，地方債將被關進預算的“鐵籠”，徹底切斷地方政府債務蔓延的後路。

　　10月2日，國務院下發《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱《意見》)，被看做地方債管理的綱領性文件。該《辦法》旨在貫徹《意見》精神，做好地方政府性債務存量甄別工作，妥善處理存量債務，化解債務風險。《辦法》要求地方政府和債務單位要根據項目建設進度及償債能力等實際情況，滾動編制政府存量債務處置計劃，明確償債資金來源，合理確定分年度的債務償還化解目標。

　　在確定存量債務餘額方面《辦法》規定，地方各級財政部門要匯總甄別2014年12月31日前未清償的債務餘額，省政府財政部門于2015年1月5日前上報財政部，經國務院批准後，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務餘額。

　　鎖定後的政府債務及或有債務存量債務餘額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。地方各級政府要將鎖定後的政府債務及或有債務情況及時向同級人大或其常委會報告，並按照資訊公開有關要求及時向社會公開。鎖定債務餘額後，地方各級政府、各部門、各債務單位要將政府存量債務分類納入預算管理。其中，一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入基金預算管理。

　　中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇告訴記者，將債務納入預算管理是改革既定的思路，此前業界對如何將債務納入預算管理有不少探討，然而未有定論。“這次《辦法》給出了具體的操作方式，要求對存量債務分門別類，分別納入一般公共預算和政府性基金預算，比較有新意，是一大亮點。”楊志勇稱。

　　中央財經大學地方財政融資研究所所長溫來成表示：“把債務列為當年預算，通過預算來保證當年本息償還，這是最有效的辦法。壓力再加大的話，也可以通過調節償債週期來緩解壓力。”

　　在將債務納入預算管理後，對於償還債務的資金來源，《辦法》也給出了明確答案。新增地方政府公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算財力，清理整合財政專項資金，能夠統籌安排的結余結轉，超收收入資金，扣除按政策規定的各項計提後的土地出讓收入等原則上要優先安排用於償還到期政府債務，尚有剩餘的方可用於其他支出。此外，《辦法》還規定，各級財政部門應按照政府債務餘額的一定比例建立償債準備金。

　　對此，專家表示，將上述各項財政資金優先安排用於償還到期政府債務，可見已經到期和即將到期的債務是政府關心的重點，也可以看到中央對清償到期存量債務的決心和力度相當大。溫來成認為，2008年前後海量發債，導致最近兩年債務集中到期，在償債壓力大的情況下，更要突出財政資金優先償債這一理念。

　　值得關注的是，在安排財政資金償還到期債務時，《辦法》規定了明確的資金使用順序。按照規定，財政部門要加大預算統籌力度，一般公共預算可償債財力不足以償還到期一般債務的，可調入政府性基金預算資金和國有資本經營預算資金償還；政府性基金預算可償債財力不足以償還到期專項債務的，可調入國有資本經營預算資金償債。

　　溫來成稱，“目前我國政府預算主要有四塊，公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。而社保基金這塊關乎醫療養老等，是不允許動用的。從資金使用償還順序上來還債是合理的。”

　　另一方面，財政部門在大刀闊斧推進改革的同時，也注意確保新舊機制的平穩過渡。《辦法》規定，2015年12月31日前，對符合條件的在建項目後續融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推進項目建設。2015年12月31日之後只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。專家稱，這意味著，從2016年起，地方政府債券將成地方唯一舉債方式。