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地方債新規或致萬億融資平臺債務剝離 風險降低

  • 發佈時間:2014-10-11 08:12:00  來源:中國經濟網  作者:佚名  責任編輯:王斌

  對地方債的管理,國務院已經開始出手整治。

  “十一”長假之前最後一天,國務院首次發文全面規範地方政府性債務管理,對地方政府性債務“怎麼借”“怎麼管”“怎麼還”等問題進行了明確,根據《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(下稱《意見》),地方政府對其舉借的債務負有償還責任,中央政府實行不救助原則。其中,剝離融資平臺的政府融資功能則方便地方債規模重新統計。

  據悉,今年上半年,審計署曾對地方債的規模進行一次全面審計,不過由於統計口徑的差異,以及對隱性債務界定的不同,財政部和審計署分別得出不同的結果,使得存量債務至今仍然沒有具體的規模。

  與此同時,地方債因為平臺公司等隱性債務的存在,加大了債務的風險。未來,隨著地方債新規的出臺,融資平台中的債務將被剝離,粗略計算規模達上萬億元,這成為地方債風險爆發的防火牆。

  萬億債務剝離

  “地方債細則其實只是預演算法實施的一個前奏,在相應的配套措施完善後預演算法的修改也將落下大幕。”中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇這樣評價地方債新規。

  記者獲悉,除了地方債的一些細則外,接下來還包括轉移支付、財政專戶、國庫、立法程式等與預演算法相關的內容也會相繼出臺,其細化程度不亞於此次地方債。“內容也會和當前財稅改革總體思路一致,在時間進度上,這些細則出臺不是一兩年內就能完成的,總體目標會在2020年財稅改革完成之時,形成完善的預演算法體系。”一位財政系統人士表示。

  在該人士看來,此次地方債細則的出臺,旨在控制系統風險的發生,關鍵的一個內容是剝離了融資平臺的債務,這大大降低了地方債因不透明化造成的風險。

  根據2013年政府債務審計結果,截至2013年6月底,列入地方政府性債務的城投債1.1萬億元,約佔同期城投債餘額的50%,今年10月8日,城投債餘額達到3.59萬億元。

  根據《意見》內容,城投債分為兩類,列入地方政府一般債務或者專項債務,則其債務償還納入地方政府全口徑預算管理,而未被納入地方政府全口徑預算管理的部分城投債或將存在違約。

  記者了解到,城投債又稱為“準市政債”,是地方投融資平臺作為發行主體,公開發行的企業債和中期票據。相對於産業債而言,城投債所募集的資金主要是用於城市基礎設施或公益性項目。

  在實際運作中,城投債和地方政府往往存在或有債務關係。這使得人們對城投債的信用等級又多了一層保障。

  對此,普益財富研究員范傑認為,因為很多城投公司是政府參股的,一旦城投債不能及時償還,一般會以政府的財政作為擔保,進而由政府來償還,對債務本身來説,可以由政府來兜底,增加債務的可靠性,但卻因為政府的背書,使得這些債務成為隱性債務,難以管理和統計。

  雖然進行了分類,但是政府仍然會有選擇性地對債務進行償還,審計署同時明確提出妥善處理存量債務,中央雖然不對所有債務進行兜底,但涉及到一些基礎設施和市政項目,地方政府仍然有責監督和償還。

  民生證券研究院執行院長管清友在接受媒體採訪時表示,未來政府債務發展方向一是在舉債限額控制下,允許地方政府自主發債,同時通過剝離融資平臺的政府融資職能,吸引社會資本參與基礎設施建設。

  債務風險降低

  事實上,地方債來源主要有兩個,一是地方債券,國務院實行代發,另一個是通過政府名義擔保、融資形成的債務,當前出現的很多債務風險主要集中在後者。

  中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為,隱性債從政府層面來説,主要是部分地方融資平臺運作不夠規範造成的。

  地方政府往往通過融資平臺從多家銀行獲得大量信貸,而其償還能力很大程度上依賴未來地方財政收入的增加、土地升值、招商引資和房地産開發所取得的收益。如果融資規模超過地方政府自身承受能力,或者一些項目選擇不當沒有達到預期收益,就很難如期償還銀行貸款,從而引發金融風險。

  值得注意的是,地方債細則對城投債的分類,剝離了那些未被列入地方政府性債務,特別是在融資環境有所收緊的背景下,這些城投債將面臨一輪償債高峰期。

  數據顯示,2014~2015年,待償還城投債金額為2500億元/年,2016~2017年償債金額為3500億~4000億元/年,未來不排除個別城投債,因無政府信用背書而出現違約。

  財政部數據顯示,2009年,我國開始實行中央代發代還的地方政府債券,2014年新增自發自還地方政府債券,截至10月8日,地方政府債券合計發行1.6萬億元,規模為同期城投債的38.46%。雖然發行規模偏低,但地方政府債券每年遞增已經成為趨勢。

  財政部預算司有關負責人表示,新出臺的《意見》將對我國經濟更好防風險、穩增長髮揮積極作用,確保把地方政府性債務管好用好。針對規範地方政府債務管理後,可能導致在建項目因資金問題出現“半拉子”工程的問題,財政部明確表示,既要積極推進,也要謹慎穩健,做好新老轉換之間的順利銜接。

  現實的情況是,隨著改革剝離融資平臺的政府融資職能,享受政府信用背書的存量城投債將越來越稀缺。

  部分財稅人士認為,政府背書是隱性債務的一個根源,剝離這部分債務對地方債系統風險的防控將起到根本性作用,會大大降低風險系數。在融資平臺剝離地方債務之後,對於一些建設中,確實沒有其他建設資金來源的地方政府,《意見》鼓勵政府與社會資本合作模式,或通過地方政府債券解決後續融資。

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