基層財政“第二國庫”亂象

　　基層調研發現，有的縣財政局竟然有幾十個財政專戶，這意味著把錢放到了幾十個口袋，容易滋生腐敗

　　“一到節假日甚至不是節假日，有些人(領導幹部)就到處跑，還帶著一大家子，吃好的，住好的，玩好的，大江南北，長城內外，哪兒好就往哪兒去。不少是公款消費，財政成了他們家的錢包，財政局長成了他們家的管賬先生。”

　　這是近日《十八大以來重要文獻選編》中披露的中共中央總書記習近平內部講話的片段，這段話也對地方財政部門加強約束提出了要求。

　　財政部門想實現這一華麗轉身仍面臨很多挑戰，其中之一就是如何把錢都放到一個錢袋子裏。

　　這個錢袋子就是國庫單一賬戶，理想中的情況是政府的錢都應放到這裡，不過現實是，它一直遭到“第二國庫”——財政資金專戶(下稱“財政專戶”)的挑戰，由此帶來了財政資金被擠佔、挪用乃至使用不透明而産生腐敗。

　　近日，財政部駐山東專員辦一處處長劉忠慶發現吉林一個縣財政局竟有幾十個財政專戶，感嘆這是“奇觀”。

　　而相對於財政專戶清理之前，幾十個並不算多。

　　上海財經大學公共經濟與管理學院副教授徐曙娜告訴記者，在上世紀90年代初期國庫集中支付制度實行之前，一些地方政府甚至有幾百個財政專戶。

　　儘管財政部在大力清理財政專戶，甚至明令禁止新設專項支出財政專戶，但目前仍面臨著諸多挑戰。

　　財政專戶“肢解”國庫

　　簡單説，財政專戶就是財政部門將一部分資金放到商業銀行，實行專戶管理、專項核算、專款專用的一種財政性專項資金賬戶。設立財政專戶的初衷，是為了防範專項資金遭挪用、擠佔等違規問題。

　　但實踐中，國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權開設財政專戶，這導致財政專戶數量眾多，大量財政資金以各種形式存在商業銀行，脫離國庫的有效監督，滋生了“小金庫”等腐敗問題。

　　今年審計署審計9個省本級、9個市本級和18個縣發現，地方政府通過將財政收入滯留在財政專戶或過渡戶等少反映收入823.31億元。

　　徐曙娜告訴記者，目前地方財政專戶主要包括三大類，一種是國家要求設立的財政專戶，如社保基金專戶等；第二種是一些地方政府自有收入，如地方上的拍賣車牌收入；第三種是從一般預算中提出的資金放到財政專戶，如糧食風險基金等。目前財政專戶問題多出現在政府自有收入上，在這塊兒多個財政專戶的設立會導致資金使用效率低，透明度低，甚至滋生腐敗。

　　“好比你把錢放到一個口袋裏，就方便管理，但是若把錢放到幾十個口袋裏，那就不便於管理、協調，導致資金沉澱，使用效率低。而且口袋裏的錢被人拿走了你可能都不知道，這容易滋生腐敗。”徐曙娜稱。

　　為了將政府資金都納入國庫管理，財政部近幾年清理財政專戶。今年5月底財政部公佈的《關於進一步加強財政支出預算執行管理的通知》中更是明確要求，從2014年6月1日起，一律不再新設專項支出財政專戶；目前已設立的專項支出財政專戶要逐步取消，確需保留的經財政部審核後報國務院批准。

　　而8月底通過的新預演算法也明確要求，“政府的全部收入應當上繳國家金庫(下稱‘國庫’)，任何部門、單位和個人不得截留、佔用、挪用或者拖欠。”這從法律上確定了國庫集中支付制度(又稱國庫單一賬戶制度)。

　　利益固化阻礙清理

　　財政專戶清理工作進展顯著，但在縣鄉一級仍遭遇到不小的阻力，這首先就來自地方政府和銀行的利益關係。

　　與企業和個人存款相比，財政資金相對穩定，存量較大。因此在商業銀行績效考核壓力逐年增大的前提下，財政資金成為各家商業銀行存款競爭的優質資源。財政部門為平衡各家商業銀行關係，經常將同一性質或同類性質的資金在多家商業銀行開立專戶。

　　在國庫開設專戶的財政資金按同期人民幣活期存款利率計算，而商業銀行為財政專戶資金計付利息所使用的利率要高於活期存款利率。在利益驅動下，財政部門利用政策規定寬泛等漏洞，將大量資金存放在商業銀行開設的專戶裏，以獲取高額利息。

　　江西某市財政局一位官員告訴記者，2005年的時候該市有100多個財政專戶，清理之後，現在大概在30個。

　　該官員表示，地方政府完全可以把這些不同銀行開設的財政專戶整合成一個銀行賬戶，然後根據不同項目開設子賬戶即可。但這樣會影響到一些銀行的利益。“現在的阻力是，開戶的國有銀行、農村信用社等都是伴隨著地方財政的成長而成長的，財政部門也是它們的重要客戶，同時銀行也為地方發展做出了貢獻。財政專戶的壓縮會影響銀行的‘拉存款’任務，地方政府會對它們‘開綠燈’”。

　　該官員並不否認一些領導在選擇財政專戶開戶行時存在貓膩，“比如某領導跟某銀行關係好，自然會傾向於在這個銀行開設專戶。這也是目前統一財政專戶改革的難度所在”。

　　其實，財政部對於地方政府在銀行開戶也做了諸多限定。在去年4月頒布的《財政專戶管理辦法》中，縣級財政部門開設社保基金財政專戶原則上不超過3個；財政部門開設非稅收入財政專戶在同一家銀行只允許開設1個；其他性質形同或相似的資金原則上應在1個財政專戶中分賬核算。

　　仍有完善空間

　　除了固化的利益阻礙了財政專戶的清理，一些縣鄉財政對國庫集中支付制度改革的認識不到位，重視程度不夠，習慣於傳統的財政資金運作模式也是一大阻礙。

　　劉忠慶在調研吉林省五縣(市)發現，當地政府將本級預算中行政運作經費納入國庫集中支付管理，而將項目資金納入財政專戶管理；僅將一小部分項目資金納入國庫集中支付試點，實則國庫集中支付制度並未推開；僅將財政供養人員的工資納入國庫集中支付，其他財政資金仍沿用改革前的支付方式。

　　這也就出現了其中一個縣的財政局竟然有幾十個財政專戶的奇觀。吉林省財政廳科研所所長張依群告訴記者，吉林省在幾年前對財政專戶已經進行了清理，但財政專戶過多與現行財政體制也有關係，即專項轉移支付過多過濫。

　　徐曙娜稱，地方政府財政專戶太多，可能是拿了一個專項資金，就設立一個財政專戶。

　　而近幾年，財政部正在大力減少專項轉移支付的額度，擴大一般性轉移支付。