剛剛結束的十二屆全國人大常委會第十次會議分組審議了廣告法修訂草案(以下簡稱草案)。這部1994年頒布的法律迎來20年來的第一次修訂。

　　“廣告對百姓生活的影響廣泛而深遠。對廣告市場存在的問題，社會各界反應十分強烈，全國人大代表和政協委員每年都提出與廣告相關的議案、建議和提案。”首都經貿大學廣告研究所所長、中國廣告學術委員會常委楊同慶説，現行廣告法存在法律空白點多、條款操作性不強、監管手段和法律責任規定欠缺、處罰力度過弱等缺陷，必須儘快修訂。

　　能否全面禁止煙草廣告

　　此次審議中，方新委員特意帶來了世衛組織煙草控制框架公約的英文版和中文版。

　　在她看來，中文版的公約與英文版是有差別的，主要體現在兩個詞語上。英文版公約對煙草廣告促銷和贊助是“全面”禁止，但中文版在翻譯時，“廣泛”替代了“全面”。

　　“既然我們簽訂了國際公約，還是應該遵守和執行。煙草廣告後面有一個很長的利益鏈，但是再大的利益和人民的健康、尤其是與青少年的健康成長相比，還是應以後者為重。”在審議中，方新建議，要在廣告法中明確寫上“全面禁止煙草廣告”。

　　針對煙草廣告，嚴以新委員一口氣提了4個問題：為什麼不全面禁止？在什麼場合下允許做廣告？立法是怎麼考慮的？為什麼要徵求煙草專賣局的意見？

　　在草案中，第二十條列出了禁止煙草廣告刊發途徑，廣播、電視、電影、報紙、期刊、圖書、音像製品、電子出版物、行動通訊網路、網際網路都包含其中；各類等候室、影劇院、會議廳堂、體育比賽場館、圖書館、文化館、博物館、公園等公共場所，醫院和學校建築控制地帶、公共交通工具也都被列為禁止煙草廣告出現的區域。

　　不僅如此，該草案還規定，禁止設置戶外煙草廣告。但矛盾的是，草案中的第二十一條卻列出了發佈煙草、酒類廣告應當符合的要求。

　　“草案第二十條和第二十一條，一個是禁止，一個是規定怎麼做，立法的時候是怎麼考慮的？”嚴以新在現場發問，到底在什麼場合下允許出現煙草廣告？煙草對人民的身體健康危害那麼大，他表示自己支援“全面禁止”。

　　劉政奎委員的建議更加徹底，他建議，草案第二十條應該明確寫上，“全面禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”，而不應該採取列舉的方法，給煙草廣告留下空間。相應的，第二十一條中關於煙草廣告的內容應全部刪去，因為有了第二十條全面禁止的規定，就不存在需要審批的例外情況。

　　其實，有關煙草廣告的禁與放，多年來一直存在各方博弈。2005年全國人大常委會批准的煙草控制框架公約已明確“廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”，2012年8部委聯合發佈的中國煙草控制規劃中也已明確要求“禁止煙草廣告、促銷和贊助”。但在廣告法中，並無全面禁止的法條。

　　馮長根委員是連任三屆的全國人大代表，他介紹説，這十幾年中，行政部門對人大代表反覆呼籲的全面禁煙立法始終無動於衷。在他看來，核心問題是工商行政部門、稅收部門和煙草總公司的工作人員需要轉變思想。只要把限制煙草銷售量作為目標，全面禁煙立法就不會有這麼多的困難。

　　中國廣告協會法律諮詢委員會在回復記者的採訪郵件中表示，“吸煙危害健康”已是全世界的共識。廣告的目的是推銷商品和服務。禁止煙草廣告有利於營造禁煙氛圍，減少煙草消費，降低煙草對健康的危害。《世界衛生組織煙草控制框架公約》要求廣泛禁止煙草廣告，我國作為締約方應當予以遵守。

　　“廣告薦證者”被寫入草案

　　在廣告界有這樣一個群體，他們未必使用過某種商品，卻在廣告中向人們推薦，未必接受過某種服務，卻通過廣告向人們細説這種服務的好。

　　這個群體包含了明星、公眾人物，隨之而來的問題是，名人明星代言的産品造成消費者利益受損後，代言人是否需要負責？

　　此次廣告法修訂草案試圖給這群人確立規範。“廣告薦證者”作為一個此前從未出現過的新概念被寫入草案。

　　中國廣告協會法律諮詢委員會對這個角色的定義是，在廣告中對商品、服務進行推薦或者證明的自然人、法人或者其他組織，包括在廣告中為品牌代言的明星、推薦商品的專家、證明商品功效的仲介機構等。

　　按照該委員會的説法，“廣告薦證者”以其知名度、聲譽或者專業資格對商品、服務進行推薦或者證明，提升了廣告的認知度和可信度，也有可能在虛假廣告欺騙、誤導消費者的過程中起到推波助瀾的效果。如果“廣告薦證者”明知或者應知廣告虛假，其推薦、證明行為應當是不被允許的。所以，有必要在廣告法修訂過程中明確“廣告薦證者”的法律地位，設置並完善“廣告薦證者”法律規範。

　　這個概念的雛形是2009年頒布的《食品安全法》第五十五條。該條款規定，“社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，與食品生産經營者承擔連帶責任”。

　　今年2月21日公佈的廣告法修訂草案(徵求意見稿)中，“廣告薦證者”的概念首次出現。

　　在楊同慶看來，公眾人物以“親身體驗”的方式發佈廣告，實際上對所宣傳的産品或服務向社會公眾提供品質保證，必然要求其親自使用過該商品或者接受過該服務才有話語權。

　　此次廣告法修訂草案，正是基於這個邏輯對“廣告薦證者”作出了限制：廣告薦證者不得為其未使用過的商品或者未接受過的服務作證明。可廣告實踐中，能做到這一點的人微乎其微。

　　楊同慶告訴記者，社會公眾人物代言商業廣告存在大量不規範現象。有些公眾人物見錢眼開，喪失了“誠實”這一最基本的道德要求，脫離了實事求是這一基本原則，為自己根本沒有使用過的商品作宣傳，甚至是“現身説法”：自己根本沒吃過的保健品卻誇獎其效果好極了，自己本來沒有某種病卻説吃某藥給治好了，公然説假話。

　　10年前，北京市消費者協會、中國青年報、中央電視臺等都曾就這個問題進行過公開探討，向社會名人和明星發出“拒絕虛假廣告”的倡議。

　　“公眾人物即使使用過該商品，也不能採取前後對比的方式進行宣傳。在美國，形象代言人廣告必須‘證言廣告’和‘明示擔保’，意思就是説明星們必須是其所代言廣告的直接受益者和使用者，否則就會被重罰。”楊同慶説。

　　在任茂東委員看來，“廣告薦證者”概念的出現是此次廣告法修訂的一大亮點。既然是薦證者，他們就應當對所推薦、證明的商品和服務的品質負責，而不能只拿錢，不承擔責任。

　　不過，草案的相關規定讓任茂東有些擔憂。在他看來，根據草案規定，追究“廣告薦證者”法律責任的前提是其“明知或者應知廣告虛假仍在廣告中對商品、服務作推薦、證明的”。也就是説，薦證者只要不知道廣告虛假，就不用承擔法律責任，因此不用主動去了解所推薦、證明的商品和服務。

　　“這種法律責任追究機制實際上形同虛設。”任茂東建議在草案中增加規定，即如果消費者認為薦證者的廣告虛假、所薦證的商品或者服務存在瑕疵，侵犯其合法權益進而提起訴訟或者向行政機關投訴的，那麼薦證者應當拿出他了解他所薦證的商品或者服務的證據來，如果拿不出證據，就要承擔法律責任。

　　虛假廣告怎麼治

　　廣告領域另一個不得不説的老大難問題是虛假廣告的屢禁不止。以保健品為例，國家食品藥品監管總局對2012年全年和2013年1月至3月期間全國118個省級電視頻道、171個地市級電視頻道和101份報刊進行監測，結果顯示，保健食品廣告90%以上屬於虛假違法廣告。

　　中國廣告協會法律諮詢委員會表示，虛假廣告的表現形式包括廣告宣稱的性能、産地、成分、價格等資訊與實際情況不符；使用虛構、偽造或者無法驗證的科研成果、統計資料、調查結果；虛構使用商品或者接受服務的效果等。

　　在現行廣告法中，僅僅規定廣告不得含有虛假的內容，不得欺騙和誤導消費者。在修訂草案中，虛假廣告得到具體界定。

　　在8月30日的審議中，虛假廣告也是委員們重點討論的內容。在委員們看來，虛假廣告對消費者造成的傷害非常大，而工商行政部門監管不足，很難查處，需要從法律上加以解決。

　　綜合看來，委員們提出的解決思路是加大處罰力度，建立舉報獎勵制度。

　　李景田委員表示，在我國的廣告監管中，儘管行政機關有主動執法權，但由於人力、物力受限，實際上監管力度不足。應建立對虛假廣告等違反廣告法行為的舉報獎勵制度，鼓勵廣大消費者舉報。

　　李景田的建議得到多位委員的認同。劉政奎委員提議應該在法律責任中明確：由舉報人舉報查處的案件，罰款的20%獎勵給舉報人。這樣才能發動消費者參與到對虛假廣告的查處中。

　　在懲罰層面，現行廣告法規定，利用廣告對商品或者服務作虛假宣傳的，由廣告監督管理機關責令廣告主停止發佈、並以等額廣告費用在相應範圍內公開更正消除影響，並處廣告費用1倍以上5倍以下的罰款。

　　修訂草案將懲罰標準提高為廣告費用3倍以上5倍以下的罰款，廣告費用無法計算的，處20萬元以上100萬元以下的罰款；兩年內有3次以上違法行為的，並處廣告費用5倍以上10倍以下的罰款，依法停止其廣告業務，直至吊銷營業執照；廣告費用無法計算的，處100萬元以上200萬元以下的罰款。

　　但在委員們看來，懲罰標準依然需要提高。全國人大代表汪耳琪就表示，懲罰標準可以保留下限，但要取消上限，這樣才能有效遏制虛假、違法廣告的發生。

　　白志健委員則表示，相對於違法行為所獲得的經濟利益，廣告費是微乎其微的。要體現法律的威懾力，應該將“廣告費用”修改為“違法所得”。

　　“在國際上，我國是專門制定《廣告法》的少數幾個國家之一。”楊同慶説，社會在發展，科技在創新，消費者維權意識在提高，廣告的力量越來越強大，20年過去了，亟須新的廣告法出臺。