“瘋狂”小機場是這樣煉成的

　　10月22日，發改委官網發佈消息稱，吉林省松原民用機場、青海省果洛民用機場、內蒙古扎蘭屯機場、雲南省瀾滄民用機場、貴州省仁懷民用機場的可行性研究報告獲得批復，總投資額為54.9億元人民幣。

　　這幾家擬建機場獲得批復，正是當前國家“小機場建設潮”的一個真實寫照。然而，在當前各地開工新機場熱情高漲的背後，一個尷尬的現實卻是一些小機場大規模虧損，要靠高額的財政補貼勉強維持。

　　國家政策支援“建設潮”

　　2014年5月，湖北省神農架機場正式通航，該機場建在位於海拔2580米的林區，為了建機場不惜削平了5座山峰，填掉217個溶洞。

　　3個月後的8月28日，廣西壯族自治區河池市金城江機場在海拔677米的山地正式運營，此機場的建設中削減了60多個山頭，填平了二十幾個溝壑，被媒體稱為“劈山而建的山頂機場”。

　　因所處地域的特殊性和修建難度極大，這兩個“新開工”的小機場在今年備受關注。然而，在當前我國的“機場建設潮”中，它們僅僅是極小的一部分。

　　僅以2014年的河北省內機場建設為例，承德、邯鄲、邢臺、北戴河機場正在緊張施工，衡水機場、滄州機場、唐山機場改擴建工程也已啟動前期工作，曹妃甸機場也開展了前期論證工作。

　　“我國的機場建設近些年確實是在呈飛速增長趨勢。”中國民航大學航空運輸經濟研究所所長李曉津在接受法治週末記者採訪時指出，從國家經濟發展的角度來看，機場建設潮的出現也在情理之中。

　　李曉津解釋稱，我國經濟目前正在迅猛的發展之中，而如今的經濟發展不僅體現了知識經濟，更體現了速度經濟。

　　他舉例稱，有機構做過研究，iphone手機每天都在以千分之一的速度在貶值，因此如果能早一天拿到貨上市，就意味著能夠賺到更多的錢，而機場建設正是速度經濟的有力保障和支撐。

　　出於經濟建設發展的考慮，近些年國家對機場建設也給予了極大的關注和支援，中國民航大學機場規劃研究所所長王志強向法治週末記者表示，這也直接促使了機場建設熱潮的來臨。

　　法治週末記者注意到，中國民航局局長李家祥在2013年曾公開表示，中國每萬平方公里僅有0.19個機場，美國為0.57個，歐盟是0.92個，日本高達2.59個，相比發達國家，中國的機場數量十分不足。

　　而在國家“十二五”規劃中，也提出要求，到2015年年底，我國新建機場將達70座，改擴建機場101座。

　　王志強向記者透露，“十二五”規劃中提出的將新修70座機場的目標，是之前5年修建了33座機場的兩倍多，且規劃中提到的“新建機場”全部為中小型支線機場，比如北方的撫遠機場等。

　　“國家為什麼要鼓勵發展中小型機場？”王志強解釋稱，當前國家經濟重點強調的是全面快速發展，各地方尤其是一些小地方只有將自身的旅遊資源和物産資源等充分發揮出來，才能不在發展的浪潮中落後，這其中交通條件至關重要，機場建設更是關鍵的一環。

　　李曉津也向記者表示，中小型支線機場的建立有助於國家整體航空網路的佈局發展並帶動各地發展，因此國家也對中小型機場給予了經濟上的幫助。

　　李曉津介紹，中國民用航空局在2008年便開始對各中小機場給予財政補貼、基建貸款利息補貼等政策支援，“政府給予的補貼主要是用於中小機場的建設和維護等，資金支援對中小機場的發展起到了重要的作用”。

　　中小機場虧損嚴重

　　目前中國有多少中小型機場？李曉津告訴記者，一般年乘客吞吐量在50萬次以下的機場就算作中小型機場。

　　他給記者列出了2013年的一項統計資料，在全國193個由中國民航頒證運輸的機場中，年乘客吞吐量在100萬人次以上的有61個；50萬至100萬的有26個；10萬至50萬的有60個；而不足10萬的有46個。

　　“可以看出，目前我國中小機場比例佔了總機場數量的近一半，且運營情況並不樂觀。”李曉津直言。

　　另一組公開數據似乎更為直觀，2012年全國183個大、中、小機場中，134個機場共虧損29億元，這其中近八成是支線航空的小機場。

　　在中國政法大學航空與空間法研究中心研究員、北京市航空法學研究會常務副會長兼秘書長張起淮看來，小機場運營面臨虧損是多方面原因導致的。

　　他在接受法治週末記者採訪時分析指出，一方面當前公路交通和高鐵等軌道交通的不斷發展，給票價相對高昂、受天氣影響較大的航空客運帶來了一定的衝擊；此外，建支線機場的地區一般都不是人口聚集地，旅遊資源、經濟發展水準等相較北京、上海等大城市也有一定差距，這都會導致這些航線的乘客輸送量有限，“乘客需求量低，就會帶來航班次數的減少，進而使客流量更低，形成惡性迴圈”。

　　“目前虧損的小機場大多是在靠國家的資金補貼‘過活’，但這些補貼畢竟有限，因此，地方政府也想出了不少為機場‘輸血’的‘高招’。”張起淮向記者介紹，不少地方都有“硬性”規定，要求一些單位每年包機出行的次數，江蘇省某地政府還曾發文鼓勵公務員優先乘坐飛機，由政府公務消費為機場填補客源。

　　除此之外，還有一個業內的“潛規則”，那就是小機場的航線是要由地方政府給航空公司飛行補貼來“支撐”的。此前媒體曾報道黑龍江省一個縣城支線機場南航往返一次，當地縣政府要給予航空公司15萬餘元的補貼，而國航的往返補貼更是達到40萬元。

　　遼寧省朝陽機場市場行銷部經理任海艷向法治週末記者證實了這一情況，據她透露，因為小機場的航線基本都很難盈利，所以如果沒有補貼，機場很難爭取到和航空公司的合作，新開航線更需要政府、機場和航空公司商議補貼金額，目前小機場的航線基本都是靠地方政府給航空公司補貼才勉強維持，“一般保底補貼也得往返一次10萬元左右”。

　　有了補貼，大型航空公司也開始了與小機場的合作，中國東方航空的乘務員梁晨就曾多次飛過內蒙古赤峰等小機場，他笑著告訴法治週末記者，這些航班客座率低，他們的工作量也相對少很多，而且不影響工資和小時費，所以被排到飛往小機場的航班成了他們的“最愛”。

　　不過梁晨曾聽公司的一位負責人説過，即使有地方政府給的補貼，往返這些小機場航線的收益也僅僅與航行損耗勉強持平，遠不如飛那些客座率高的熱門城市賺錢，“因此公司其實並不喜歡飛這些小機場，往往都是靠地方政府補貼來維持”。

　　地方政府官員的“小九九”

　　小機場大多要靠政府補貼來勉強“度日”，難以帶來有效的經濟效益，為什麼地方政府還是如此樂此不疲地熱衷於建設機場？

　　對此王志強曾做過調查，他發現很多官員都對國際上的一組有關民航業投入和産出的比例(1：8)的數據非常看重，通過建機場來拉動地方經濟、帶動周邊産業發展、增加就業崗位等也成了地方政府興建機場的理由。

　　“‘要想強，上民航’，已經成了一個口號。”天津市一位不願具名的政府官員對法治週末記者所説的一番話或許更能代表很多地方政府的想法，“一個城市成不成，現在就看有沒有機場，招商引資人家問的第一句話就是‘你這地方有機場嗎’？機場是一個城市的標誌，代表著城市的檔次和實力，一個城市如果沒有機場，旅遊發展不起來，資源賣不出去，就基本失去了發展機會和競爭力；但只要建了機場，就還有潛力和希望。”

　　不過，法治週末記者了解到，除了這些相對“官方”的理由，不少官員心裏還有著自己的“小九九”，那就是將機場建設與政績相掛鉤。

　　據上述天津市政府官員向記者透露，一般情況下建一個相對簡陋點的小機場投資也需要至少5億元左右，而標準高一點、規模大一點的小機場投資規模更是高達十幾億或數十億元，“這種投資將有利於地方在一個時期內的GDP得到極大的提升”。

　　此外，一個地方政府“一把手”大約任職3至5年，恰恰是一個機場建設的週期，在任期內能建成一個“拿得出手”的機場，不但是炫耀的資本，更是政績的體現。

　　張起淮直言，正是受到這種政績觀的影響，目前很多小機場建設都在走“高大上”的路線，動輒就建豪華航廈、超大候機廳，結果卻因沒有足夠的客流量支撐而空置，靠鉅額財政補貼來維持，“這不僅造成資金的浪費，更直接導致了機場運營的日益虧損”。

　　上述天津市政府官員也坦言，目前地方機場的建設，中央財政只出一部分，更多要靠地方籌集，如果收益跟不上，就是“建得越大，虧得越多”。

　　針對機場建設，民航總局局長李家祥曾有過如此表述，“機場建設應該超前，改擴建造成的浪費更大”。

　　李曉津認為，這種“超前”應以各地方實際情況為前提，比如首都機場，需求量極大，就應該在建設時考慮預存空間，避免多次改擴建帶來的資金浪費；但對於很多中小型支線機場，需求量極其有限，如果再盲目進行“超前建設”，就只能是資源被過度浪費。

　　王志強對此表示認同，“機場建設只有在當地的實際需求量和市場客觀規律下建設才能起到拉動地方經濟發展的作用”。

　　他強調，機場的規劃審批必須要經過前期科學的調研論證，充分了解當地客源以及其他交通設施的情況等，讓市場決定機場建設，才能真正改變小機場“飛一次虧一次”的現狀，充分發揮出機場的經濟效益和社會效益。

　　此前媒體曾報道，一些地方幹部為了爭取機場項目，“跑部進京”，甚至不惜給“京官”端茶倒水力求完成任務。上述天津市政府官員也向記者坦言，機場建設的最終審批權在發改委等國家部門，國家每年的機場建設數量是有額度的，別人都在跑，你不跑就要落後，“這其中權錢交易也不鮮見”。

　　在張起淮看來，隨著近段時間通航機場審批權以及民用機場擴建權等陸續下放到地方政府，這種“暗箱操作”恐怕會愈演愈烈。要杜絕這種現象不光需要各級政府官員改變政績為上的錯誤觀念，更需要加強監管，比如機場規劃書的審批應有相關航空專家、經濟學家等參與其中，同時應對審批情況、資金流向等進行公開，接受各界的監督，對那些在機場建設中“撈油水”的政府官員進行嚴懲。

　　王志強認為，機場建設中可以考慮引進民營資本投入，一方面可以減輕地方政府的財政壓力，同時有民營資金注入，他們也會對機場建設和預算花費更為細緻，避免政府“閉門拍板”，在一定程度上起到監督作用。

　　此外，他建議未來機場規劃和批復上應多考慮向航空條件較差的地方傾斜，“比如新疆、青海等西部地區，建機場的成本遠低於建公路、鐵路的成本，對帶動西部發展也有積極意義”。