目前，京津冀地區的大氣污染突出，大範圍、持續霧霾已使京津冀及其周邊地區(包括北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東)成為我國九大霾區中情況最為嚴重的地區。

　　霧霾是各類大氣污染物相互疊加而形成的。京津冀地區造成霧霾的污染物主要來源於燃煤、機動車尾氣污染和工業排放等。對某個地區來説，除了本地因素造成的空氣污染外，跨界空氣污染也不可忽視。據環保部《公眾防護PM2.5科普宣傳冊》中公佈的數據及相關學術研究成果，北京PM2.5污染約40%來自周邊省市的跨界傳輸，其餘約17%來自本地的燃煤，約22%來自交通運輸排放，約17%來自建築業和工業的非燃煤排放，約4%來自其他方面。

　　由於霧霾污染的跨區域特點，僅靠各省市各自為政已不可能解決問題，而必須突破“一畝三分地”思維和行政區劃限制，從更大區域出發，統一協調各地區的環保力量，合理統籌區域環保資源，形成區域治理霧霾的合力。因此，京津冀地區必須抓住協同發展的歷史機遇，儘快建立大氣污染聯防聯控機制。

　　發達國家

　　跨界治理大氣污染的經驗

　　目前，比較成熟的跨界治理污染經驗大多來自於發達國家和地區，這些國家和地區應對跨界大氣污染有以下幾點經驗值得我們借鑒：一是設立大區環境管理機構，負責大氣污染治理的立法、執法、監督和處罰，執行並審核總量減排計劃，並通過計劃、規章、標準、技術改進、宣傳教育等手段，實行縱向管理。二是簽署或參加區域性(含國際)環境條約，通過協約方之間的相互信任及履行減排承諾的意願，開展橫向的區域協作。三是建立區域性大氣環境外部監督與研究機構，制定有效的控制目標與減排方案，監測和評估區域環境數據資訊，並及時準確地發佈區域空氣品質報告，使環境決策建立在科學認知的基礎之上。四是實行區域強制性排放上限，並以指令形式進行排放權分配與管控。五是實行區域環境資訊共用與發佈制度。六是建立應急聯動機制，應對突發性區域大氣污染事件，努力將污染損害控制在最小範圍內。

　　建立多層次的京津冀大氣污染

　　聯防聯控機制

　　跨界污染是一個典型的外部性問題，污染産生區的外部成本由其他地區來承擔，在財政分權制度下，污染産生區缺乏對跨界污染進行控制的積極性，導致跨界污染愈演愈烈。當前，解決京津冀跨區域的霧霾污染問題，既要考慮不同層級政府之間的垂直監管，也要考慮同一層級政府之間的水準合作或協同管理，以及其背後一整套制度安排。

　　我國現行的空氣品質管理仍是典型的屬地管理體制，缺乏高效的跨行政區協調機制。因此，有必要在科學運用經濟學理論、借鑒國際經驗、總結國內經驗的前提下，結合我國現階段的國情，按照下述思路，加快建立多層次的京津冀大氣污染聯防聯控機制。

　　第一層次：建立京津冀大氣污染聯防聯控的市場機制。十八大報告提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度，積極開展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點。十八屆三中全會決定強調，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度；發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。因此，京津冀應從以下幾個方面探索建立聯防聯控市場機制：一是按照誰受益、誰補償的原則，建立京津冀地區的橫向生態補償制度，保護生態環境維護好的地區進一步維護生態環境的積極性。二是在京津冀地區積極發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，對區域內進行煤炭等能源消費、二氧化硫和氮氧化物排放的總量控制，鼓勵社會資本進入生態環保市場。三是加快推進京津冀地區的資源價格改革，建立能夠反映資源稀缺程度和市場供求關係的資源價格形成機制，從根本上改變煤炭資源開採利用低成本、終端消費低價格帶來的資源高消費和浪費問題。

　　第二層次：創立京津冀大氣污染聯防聯控的政府協作機制。對京津冀大氣污染聯防聯控來説，僅有市場機制是不夠的，還需要更好地發揮政府的作用。更好地發揮政府的作用，一方面，需要充分發揮已成立的國務院“京津冀協同發展領導小組”及其辦公室在京津冀大氣污染聯防聯控中的領導作用，另一方面，還要通過建立京津冀地方政府之間各種形式的協作機制，發揮地方政府在大氣污染聯防聯控上的核心作用。具體説來，可從如下幾個方面建立協作機制：一是建立京津冀大氣污染防治協作機構，建議在京津冀協同發展領導小組下設大氣污染聯防聯控專項小組，在國家環保部下設“大區污染防控司”，近期以京津冀大氣污染聯防聯控為重點，協調三地聯合開展大氣污染防治。二是制定京津冀地區聯合控制燃煤排放、工業排放、汽車尾氣排放、道路揚塵等的統一政策和標準，開展區域聯合統計、監測、檢查、考核和獎懲。三是推進稅費改革，將環境稅作為區域共用稅徵收，將共用稅的大部分用於區域大氣污染聯防聯控等。

　　第三層次：探索京津冀大氣污染聯防聯控的社會參與機制。《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求各級政府“健全社會監督機制，為公眾參與創造條件，發揮社會團體的作用”。對京津冀大氣污染聯防聯控來説，也必須要充分發揮社會參與機制的作用。具體説來：一是要建立大氣污染資訊公開機制，及時公開有關資訊，發揮民眾的監督作用。二是要加強宣傳教育，提高民眾的環保意識和參與意識。三是堅持“積極引導、大力扶持、加強管理、健康發展”的方針，發揮環保NGO(非政府組織)的作用，鼓勵NGO積極參與大氣污染聯防聯控。

　　(作者單位分別係國務院發展研究中心、華中科技大學)