服務於房地産調控的長效機制和制度建設

　　我國房地産調控應當、也已經相當明確地樹立起宏觀調控層面的“雙軌統籌”框架目標——“讓政府的歸政府，市場的歸市場”，並以政府的頂層設計來統籌。“頂層規劃”之下，住房的“保障軌”上，政府要管托底（近年抓緊建設的以3600萬套保障性住房代表的低端有效供給）、管甄別與進退（何人何階段應享受保障房待遇及如何進入、退出）；住房的“市場軌”則由市場主導，政府的職責重點在於管規則、管收稅，做好基於公平競爭和運用經濟杠桿機制的調控和監管。優化房地産調控，追求房地産市場持續健康穩定發展，理應以經濟手段為主，其中必須包括稅收的手段，特別是保有環節上稅收“從無到有”的制度建設。從土地開發到商品房的交易和保有各環節上的稅費，應系統地加以合理化。調控中原則上宜區別住房的居住需求、投資性需求和投機性需求，採取差異化政策區別對待。

　　“保障軌”由政府主導，政府的職責重點在於組織資源、制定規則和實施對入住者“進與退”的管理。建設上應發揮財政資金的杠桿效應和引導作用，帶動地方政府、金融機構、相關企業等多方參與，組織資金、土地、建設主體、社會組織等資源進入保障房運營。

　　而對於“市場軌”，長效調節機制要求建立健全保有環節的稅收，形成持有成本，促使政府實施的房地産調控體現其應有的“治本”水準，落實制度建設內容。在房地産保有環節開徵房地産稅這樣的財産稅，可以在房地産供需雙方行為合理化導向上形成一種依法、規範、可預期的經濟參數和稅負約束，其促進房地産業健康發展方面的正面效應，對於我國值得特別重視。

　　在全面配套改革理念上，很顯然要把我國不動産稅或者房地産稅的改革放在積極建立公共財政框架和現代財政制度這個總體要求上來把握。我國的公共財政首先是要以“公共性”為導向，解決中國各級政府職能定位如何跟市場經濟配套的問題。它需要去做的事情，應該是滿足社會公眾需要，政府職能在表現形式上首先主要體現為提供公共産品和服務。而這種目標怎麼樣能在制度上保證其順利實現？應有一整套制度建設逐漸推進，規範的公共選擇機制，即法治化、民主化這一套公共財力的決策與管理機制，需要建立和完善起來。這些要求落實到操作層面上就是要建立一個規範的、現代意義的、有透明度、有公開性、能夠接受公眾監督、事先確定並能夠得到嚴格執行、事後可以問責和做績效考評的預算制度。

　　與優化稅制、深化分稅制改革密切配套

　　房地産稅是我國社會主義市場經濟體制建設和通盤配套改革中不可或缺的地方稅體系的支柱之一。通過房地産稅改革，有望為解決中國地方稅體系不成型、分稅制在省以下不落實的問題作出突出貢獻，為地方政府提供支柱稅種。

　　一個國家的稅制設計必須與財源結構及經濟社會發展要求相吻合，這是衡量稅制合理與否的基本標準。改革開放轉軌時期特別是20世紀90年代中期以後，我國的稅源結構加快演變，其中突出的表現就是個人貨幣收入快速增長和居民持有的不動産規模不斷擴大。收入流量和財産存量如影隨行相互激勵，大量個人可支配貨幣收入已轉化為不同類型的不動産，表明在社會財富總量中以不動産形式存在的社會財富在增加，特別是提高了房地産在財富總量中的比重，而房地産的溢價在城鎮化提速和高速推進期又特別明顯和有利可圖，大量的收入流量在房地産低價變高價的過程中涌現，但目前我國來自房地産的稅收收入卻不夠大，特別是住房持有環節的稅收基本為空白。這説明瞭兩個問題：一是以流轉稅為主的稅制結構不能確保稅制充分發揮稅收汲取能力與全程調控能力。二是一定階段上經濟越發展稅源越向後移。在這種背景下，如果我們不適時改革房地産稅稅制，那麼後果不僅僅是稅收收入的流失，整體稅收增長乏力，而且後果將是財産稅稅制的不作為會使稅制在新階段理應發揮的功效嚴重喪失。

　　以市場經濟國家經驗看，財産稅是地方基層財政的主要收入支柱。很顯然，為緩解基層財政困難和在省以下貫徹落實分稅制，我們很有必要為地方財政收入合理增長創造一個良好制度框架，可選擇的重要方式是培育新的地方主體稅種。而房地産稅就是比較理想的選擇。這個稅種從它固有性質來看，是一種稅基沒有流動性、穩定性很強的稅收收入來源，徵稅的對象就是不動産。第二個特點是在管理上來説它適合由地方政府來掌握，因為如果把不動産稅交給中端或高端政府管理，資訊不對稱的問題會迅速放大，中端高端政府管理不動産稅都有一個鞭長莫及、管理成本非常高的問題。只有放在低端，房地産稅的管理才是合適的安排。再有一個十分重要的考慮，低端和地方層面配置房地産稅，是使地方政府職能正好與市場經濟要求相貫通的一個稅基安排。中國改革著重要解決的一個重要題目就是：從中央到地方的各級政府幹什麼，市場幹什麼，特別是地方政府，需要按照公共財政的要求，將職能收縮到提供公共産品和公共服務上面來，而在收入來源方面還沒有形成這樣的明確導向。目前由於地方政府收入來源中來自不動産的部分仍很低甚至空白，地方政府就有動機更多介入到辦企業的投資安排中來，通過增值稅、營業稅等擴大收入來源。而市場經濟中我國地方政府職能轉變的正確方向，是應將職能收縮到提供公共産品和公共服務上。如果培育起房地産稅，按市場經濟國家的經驗，每隔若干年都要重新評估不動産稅稅基。地方政府會意識到只要按市場經濟客觀要求專心致志優化投資環境，提高本地公共服務水準，進而就會使轄區內的不動産進入升值軌道，那麼房地産稅的稅基會不斷擴大，地方政府的稅源也就隨之擴大，“財源建設”問題隨政府職能的合理定位與充分履行自然而然就解決了，地方政府的職能導向自然而然就理順了。因此，這是一個使地方政府職能和地方稅功能“內洽”于市場經濟的改革選擇。

　　發揮優化收入分配和財産配置的經濟杠桿功能

　　房地産稅也是在我國發揮財産稅再分配調節作用所不可或缺的稅種，有利於增加直接稅的比重，從而降低我國中低收入者的“稅收痛苦指數”；優化收入和財産的再分配機制，抑制收入差距擴大。

　　現在大體已有這樣的基本共識——中國的稅制結構裏面，直接稅的比重偏低，但消費品裏以間接稅形式所含的稅負比重很高。可以認為這是導致中國社會成員“稅收痛苦”過高的重要原因。因為在我國間接稅收入在全部稅收收入中佔比高達近70%的情況下，我國的消費大眾實際上成為向國庫作稅收貢獻的主要群體，而其中的大多數人又屬於低中收入階層。低收入階層的恩格爾系數較高，他們當期收入中有60%-80%甚至更高的比重要用於基本消費品的支出，而不得不承受裏面所含的間接稅負擔，這是在他們在滿足基本生活需要層面上不得不作出的利益讓渡，所以形成較高的稅收痛苦，越是低收入階層，實際的稅收痛苦程度越高。此外，與市場經濟國家相比，直接稅比重過低，可能還會帶來宏觀調控的缺陷。以市場經濟條件下的“自動穩定器”功能為例。從美國的調控模式來看，最明顯的“自動穩定器”就是聯邦政府收入盤子中40%以上是個人所得稅。因為有超額累進的稅率設計，在經濟高漲的時候，自動使很多社會成員的稅負跳到更高的邊際稅率上；而在經濟蕭條的時候，則自動落檔，落到比較低的邊際稅率上。這就成為一個很好的反週期宏觀經濟運作自動穩定器。然而，中國在這方面基本是無從談起。我們現在超額累進稅率只在工資收入這個很窄的範圍裏存在這樣的設計，對於工資收入以外的其他個人所得則按照比例稅率徵稅，稅收的“自動穩定器”的功能非常微弱。增加我國直接稅的比重，法人所得稅、個人所得稅等方面的空間不大，遺産和贈與稅也難有作為，增加直接稅的重任必然落在房地産稅上。

　　培養地方轄區公眾積極參與下“依法理財、民主理財”的制度機制

　　房地産稅制度建設與公眾的不動産形成了十分直接的關聯，客觀上可以形成推進“稅收法定”、稅務法治化建設的重要切入點，特別是此稅是適合於配置在地方、基層的直接稅，牽動千家萬戶利益的同時，十分需要在社區、地方轄區層面廣泛、實質性的公眾參與，與高透明度引發公眾的知情權、質詢權、建議權、監督權、問責權，自然客觀地形成法治化、民主化制度要素的累積與提升，帶動公民意識、公眾參與式預算等民主機制的培訓和培育，這對於必須大力提升國家治理體系和治理能力現代化水準的當代中國，彌足珍貴，意義重大，不啻是以“民主稅”的制度建設推進法治化、民主化歷史進程。（作者單位：財政部財科所）