財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院院長賈康在接受中國證券報記者專訪時表示，明年財稅改革將亮點紛呈，“營改增”有望實現全行業覆蓋，消費稅改革最快今年底前應會有部署，房地産稅、環境稅立法將力求加快。中央地方事權調整在四中全會後估計會有新的要求與重點內容的表述，分稅制優化將實質性推進，地方稅體系構建也將加快腳步，改革會推動土地財政概念從原來的貶義走向中性。

　　他建議，明年經濟增速目標可考慮設在7.2%左右，並適當調升赤字規模與地方發債規模，使財政政策更積極一些。

　　營改增或全覆蓋 消費稅將部署

　　中國證券報：新一輪財稅改革要在2016年完成重點工作和基本任務，明後兩年將是重要時段。今年已啟動或正在深化預算管理、地方債、資源稅、營改增等方面改革。明年的重點改革任務還有哪些？

　　賈康：本輪財稅體制改革大幕剛剛開啟，高潮還沒有到來，實現2016年的目標也有不小難度。全面改革不可能齊頭並進，一步到位，需把握輕重緩急，以“最小所有”式多輪推進，實現改革目標。在預算管理改革、稅制改革以及中央地方事權、支出責任和收入劃分三大領域，有些需要相對高調處理，有些需要相對低調處理，有些要等到四中全會以後明朗化。

　　在預算管理方面，中央級預算跨年度編制改革今年先動，地方也會開始試點，在某些地區先行先試。跨年度的這種滾動預算，會更多體現瞻前顧後、綜合平衡、統籌協調，並帶來一系列技術上的要求。比如，一編三年，按照每年往前滾動一年的方式，其可持續運作必須要有像樣的預測，而這種預測在一些地方預算編制過程中，很可能需要在政府採購概念之下運用“購買服務”方式取得來自社會上專業力量的預測結果。三年滾動預算也必然要求引入權責發生制，同時要求從中央到地方各級政府把自己的資産負債表公之於世，並接受公眾監督。此外，預算支出重點剛性“掛鉤”的改變、過多過濫稅收優惠清理、轉移支付改進等，也會積極推進。

　　在明確中央和地方事權和支出責任明晰化、合理化方面，必須最終落實到各級事權與支出責任清單的形式上，現在看來最主要的、也可能是最棘手的至少包括投資權怎樣表述和司法管轄權怎樣表述。這些很可能在四中全會後會有新的指導精神。

　　在稅制調整方面，增值稅、消費稅、資源稅、環境保護稅、房地産稅、個人所得稅六大重點稅種的改革都帶有“牽一髮動全身”的特質。完成“營改增”試點全行業覆蓋是明年的改革重點，“營改增”會逐步擴大到生活服務業、建築業、房地産業、金融業等，營業稅制度將告別歷史舞臺。此外，應儘快清理、簡並現行還較繁瑣的稅率檔次，充分體現增值稅的“中性”特點，規範徵管。

　　“營改增”後，消費稅改革勢在必行，需要把原來100%歸中央的消費稅一部分調給地方。最快今年底最遲明年上半年，消費稅改革將有明確部署。消費稅改革應進一步擴大徵稅範圍，提升調節力度，對一些容易産生環境污染、嚴重消耗資源的産品以及部分奢侈型高端物品、部分高檔炫耀式消費品等，納入消費稅徵稅範圍或提升稅率；完善計徵方法，將部分應稅消費品由生産環節納稅改為零售環節納稅，相應為“營改增”後地方政府層面的收入增加來源；調整消費稅稅率，對清潔能源和環境友好産品實行低稅率或免稅；進一步細化小汽車消費稅率，鼓勵發展節能環保型小排量汽車。

　　廣義的環境稅改革既包括排污費的“費改稅”，也包括使已有稅種如資源稅、消費稅更好發揮綠色發展促進作用。目前，環境稅改革還處於推進立法階段，先解決對現行排污費實行“費改稅”。待時機成熟時，對碳、硫等排放物較全面實行環境保護稅，那時稅率設計可從低稅率起步，適時調整、提高。

　　資源稅從價計徵機制今年已擴展到煤炭領域，我比較看重的是能不能有效實現煤電聯通的改革。通過資源稅改革，形成基礎能源全鏈條上整個比價關係和價格形成機制的合理化，以利益導向，激勵企業節能降耗。之前一噸煤幾塊錢的資源稅負已“無關痛癢”，變從價徵收後就會變成“有關痛癢”，這樣的稅負在産業鏈上向後傳遞一定要傳遞到電，但能不能倒逼電力部門改革作出實質性突破，是比較有難度的事情。在目前煤、電産能過剩態勢下，正是一個好的改革時機，不會形成電力價格明顯提升的市場壓力。此外，資源稅改革要考慮擴展到其他金屬礦、非金屬礦和水流、森林等。

　　個人所得稅改革將創造條件修訂法律實施。要以“綜合”的新機制，將工資薪金、勞務報酬、金融資産收入等都納入所得稅“超額累進”徵收範圍；調整稅率級距和稅負水準，適當降低最高邊際稅率，減少累進級距，最好將超額累進稅率級次進一步減少為5級，降低中等收入階層尤其是中低工薪收入者的稅收負擔；規範費用扣除標準和考慮家庭贍養負擔、住房按揭支出等的專項扣除與減免稅優惠政策，建立與物價水準相適應的、相對穩定的扣除費用標準自動調整機制。

　　房地産稅方面，目前是加快立法，需要在總結上海、重慶試點以及十市“空轉模擬評稅”試點等經驗並適當借鑒國際經驗的基礎上，清理、整合、理順房地産稅費制度，改變目前重流轉環節稅收、輕保有環節稅收的做法，將住房開發流轉環節的部分稅負轉移到保有環節，賦予地方政府在幅度稅率範圍內具體確定適用稅率的稅政管理許可權，實質性推進個人住房保有環節稅制改革和房地産相關稅制改革。

　　地方主力財源眉目將現

　　中國證券報：重點稅制改革實質上是中央與地方財權事權相順應的必然要求和現實需要，也是對現行分稅制的調整和優化。在分稅制改革方面，你有哪些建議？

　　賈康：分稅制財政體制內容包括事權劃分、收入劃分和支出及轉移支付等部分。反映政府職能合理定位的事權劃分是始發的、基礎的環節，是財權和財力配置與轉移支付制度的大前提。因此，應避免首先討論甚至只討論收入如何劃分的皮相之見，而應全面完整、合乎邏輯順序地討論如何深化我國的分稅制改革。

　　所以，應全面考慮重新界定政府職責範圍，調整中央與地方事權劃分，按照政府事務的不同屬性劃分政府間支出責任，由粗到細形成中央、省、市縣三級事權明細單，對應到支出責任操作形式上的預算科目明細單，並動態優化。同時，通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革，將五個政府層級扁平化到三個層級，實現“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級産權，一級舉債權”。以中央政府負責兜底，中央和省兩級自上而下轉移支付支援，使各級政府體系、包括欠發達地區基層政府承擔好提供基本公共服務的職責。

　　在事權合理劃分後的邏輯環節，依次為財權配置，也就是廣義稅基劃分安排，以及預算支出管理、相應于本級主體的産權和舉債權配置等問題。

　　強調財權與事權相順應，意味著必須更加重視地方稅體系的建設，重視地方潛在稅基的發掘，並重視地方陽光化舉債制度的建設和國有資産管理體系的完善，而非僅僅盯在目前可見到的現有收入如何分享、如何調整分成比例的問題上。

　　中國證券報：在構建地方稅體系方面，你認為應當如何更深入推進？

　　賈康：地方稅體系的構建和完善應從地方稅基確定、稅權適當下放、地方稅種制度改革以及共用稅收入劃分辦法的完善等方面切入。地方稅稅基最好的選擇是三稅基的組合搭配，即財産稅稅基全部作為地方稅稅基，商品服務類一部分，主要以改革後的消費稅和資源稅為主，再加上部分所得稅。近中期，以消費和所得為主，中長期則應以商品服務類稅基為主、財産類稅基為輔。

　　稅權下放的關注點不僅包括稅種選擇權，稅率調整權，甚至還包括未來一定條件下的因地制宜設稅權。

　　從當前和未來發展來看，可以納入地方稅體系的稅種包括：國內增值稅、國內消費稅、企業所得稅、個人所得稅、環境稅、資源稅、不動産相關稅種以及車船使用稅。建議仍將國內增值稅作為共用稅，但較大幅度降低地方政府分享比例，然後將中央政府分享的收入作為中央政府對地方一般性轉移支付的來源。

　　分稅制運作二十多年來，尤其是進入新世紀以來，房地産、礦産資源價格飆升，最適宜作為地方稅的這兩類稅基迅速成長，未來資源稅、房地産稅可以逐漸為地方帶來穩定的大額稅收來源，成為支柱稅種。

　　“土地財政”有望脫胎換骨

　　中國證券報：地方稅主體體系的構建無疑將規範現有的“土地財政”現象。實際上，不可否認土地財政在世界各國的普遍存在及其對中國城鎮化的貢獻，但其危險性在地方債務高企、影子銀行體系擴張下日益凸顯。如果財稅改革到位，目前的土地財政會出現哪些新變化？

　　賈康：“土地財政”的新變化就是它旁邊有了地方稅體系建設和地方債務陽光化的新制度建設。特別是在房地産市場本身保障房與商品房的雙軌統籌，這是一個很好的制度框架。這樣一些新的制度建設因素將使“土地財政”從原來被人們批評的貶義詞慢慢有可能調為一個中性概念。

　　借鑒市場經濟的國際經驗，地方政府轄區之內照樣要“靠山吃山，靠水吃水”，從土地、不動産來的收入可以是地方政府總收入的大頭，但決不像我們過去那樣單純源於土地批租收入。土地使用權轉讓、批租還會構成收入的一個因子，但在它旁邊還有房地産稅以及與不動産開發相關的各種服務業，可以形成可持續性的收入因素。特別是在工商業發達區域裏的房地産稅，以後會慢慢成為主力支柱，在地方收入裏的佔比會逐漸提高。按照財政的行話來説，這屬於“發面”，隨著經濟發展水準的提高，它的佔比會越來越大，而且這個比重的提升是健康的。地方政府意識到這一點後會激勵自己更多地做市場經濟要求他做的：優化本地公共服務，提升投資環境吸引力。這樣的土地財政就不是應該被批評的概念了。

　　中國證券報：房地産稅在我國應注意什麼要領，將對中國房地産市場産生哪些影響？你之前説，未來二三十年將是城鎮化發展期，房地産業仍將有較大發展空間。

　　賈康：我國房地産稅在住房保有環節不能簡單照搬美國普遍徵收的模式，應更多借鑒日本的經驗，就是給出第一單位的扣除量，成為調節高端的工具而不是普遍徵收。房地産稅立法肯定會經歷一個激烈的爭論過程，從法理基礎到配套制度再到各種具體技術設計都會充滿爭議。

　　綜合考慮，房地産稅會使得不動産的價格曲線在城鎮化加速期不改變上揚曲線基本模樣的同時，減少市場泡沫，平緩價格起伏，有利於提高房地産業發展中的健康程度。在未來城鎮化進程中相當長的一段，房地産業仍將扮演支柱産業的角色。目前，我國真實城鎮化率在40%以下，如果每年增長1%，還要走三十年才能到70%。按照國際經驗，這個加速期和高速期至少要覆蓋今後二三十年。在這個過程中，粗算還有四億人要從農村轉入城市長期居住，同時伴隨收入提升。那麼，同房地産相關的所有投入産出要順應這個發展過程，這是巨大的需求釋放與供給呼應。

　　財政政策可更積極

　　中國證券報：有不少觀點認為，貨幣政策應全面寬鬆，財政政策應更加積極，你認為呢？

　　賈康：大家要適應經濟速度下臺階這一現實，更要關注怎樣調結構、提升效益。明年的經濟增速目標可考慮設在7.2%左右。在中國經濟“新常態”的速度探底過程中，7.5%不應看作是波動中不可擊穿的一個“鐵底”，關鍵是在速度下行中盯住就業水準。2013年經濟增長7.7%，新增就業崗位達1310萬個，今年1-8月經濟下行壓力較沉重，但新增就業崗位的情況仍然不落後於去年進度。只要就業態勢不變，維持基本的調控框架和定力不變就成為大概率事件，絕不貿然啟動強刺激方案。此外，調控應把“需求管理”與“供給管理”有效結合起來，更多注重“在供給端發力”的經驗，進一步跟蹤國民經濟運作動態並前瞻考慮政策儲備與項目儲備。

　　中國證券報：也就是説，財政政策可以更加積極？

　　賈康：明年宏觀調控會更加看重就業是否托得住，其他事情追求中長期改革見成效。看來明年財政政策可以更積極一些，以適當提升經濟景氣，赤字規模絕對數可能是要擴大的。近兩年，赤字率都在2.1%左右，再抬高一點也不是不可行，抬高到2.5%就可以增加幾千億資金用於財政支出。

　　此外，明年地方政府發債規模應當在今年4000億元的基礎上顯著增加。2009年後，“地方債”在中國已登堂入室，從2009年起，前三年每年發行量達2000億元，後三年分別高達2500億元、3500億元和4000億元。修訂後的預演算法和中央政府對地方債務的規範管理體現了疏堵結合的制度建設思路，在“治存量”的同時“開前門，關後門，修圍墻”，未來幾年地方政府陽光化發債規模應會增加。

　　從現在的調控政策組合來看，總體上需更多考慮強化和優化“供給側管理”。擴大赤字就是擴大政府開支，具有結構特徵，同時會增加總需求，是把需求管理結合上供給管理的操作。在新常態下，應把從保障房建設、小微企業創業支援、環保産業發展到重大項目建設等的一系列重要事項做好做實。貨幣政策方面，“定向降準”等把總量型政策工具結構性運用的操作，也值得及時總結經驗，加入“供給管理”的區別對待式政策組合。

　　啃好硬骨頭

　　新一輪財稅體制改革要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的制度基礎，但知易行難，要實現這一目標，財稅改革必須啃硬骨頭。

　　如何處理好既得利益問題是改革過程中難以回避的。比如，“營改增”將導致原來地方第一大稅種的營業稅徹底退出歷史舞臺，實行中央與地方分享稅收的增值稅，將在稅收體系中發揮更大作用，能否處理好稅制改革後地方財政收入受到的影響，將直接影響地方推進“營改增”的動力。再如，資源稅改革如何拉動整個能源結構變革，如何體現資源稀缺性以及對環境的影響；地方稅主體如何重新構建，哪些稅種可被納入地方稅，中央地方又該如何分享稅收。

　　這些“硬骨頭”需要決策者拿出制度革新的勇氣和智慧，既注重科學的頂層設計，又注重精細的實操設計。北宋政治家、文學家蘇轍的一句話發人深省，“財者，為國之命而萬世之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。在頂層設計上，中央政治局年中審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，進一步明確了改進預算管理制度的任務。兩個月後，有著經濟領域“小憲法”之稱的預演算法，歷經四次審議，終於完成20年來首次大修。

　　改革不僅要有科學的頂層設計，還需要合理的實操手冊。在地方政府債務上，國務院在前期摸底基礎上發佈了一系列措施，加強地方政府性債務管理，圍繞如何處置地方存量債務、地方融資平臺轉型、政府發債能力評估等問題展開改革。在稅改方面，徵收範圍和環節、進項抵扣、稅率、稅收歸屬等細節問題將成為改革能否取得成效的重要因素。

　　“硬骨頭”不好啃。這一方面需要調節好中央與地方、政府與企業間的利益關係。既不害怕觸碰既得利益，也不因程式繁雜時間緊迫而草草了事。現代財政制度需要建立在全面規範、公開透明的預算制度，公平統一、調節有力的稅收制度，中央和地方事權與支出責任相適應的制度基礎上，所涉及群體之廣、體系之複雜，既需要中央層面的整體規劃，也需要在操作過程中有序合理開展。

　　另一方面，改革也必須處理好與前期政策的過渡與銜接。以煤炭資源稅為例，之前業內普遍擔心從價計徵後，稅費負擔加重將使目前不景氣的國內煤炭市場“雪上加霜”。但事實證明，“清費立稅”等種種措施的同步實施，有效減少了改革阻力。