土地是最基本的、不可移動的生産資料與生活資料。土地問題下達民生、上通國本，歷來是一個社會最敏感的神經。改革開放前，我國土地制度是與計劃經濟體制相配套的。改革開放以來，在各種要素先後進入市場的情況下，土地要素的管理改革如何進行？由於它牽一髮而動全身，始終比較謹慎。今天，在市場化程度不斷加深的情況下，如何建設統一的城鄉用地市場，確實到了無法回避的時候。

　　——亞夫

　　■我國土地産權有國家所有權和集體所有權之分，這兩者的內涵並不一致，在市場經濟環境下産生了多種矛盾。第一，國有土地權屬和集體土地權屬內涵不一致；第二，集體土地所有權和徵收權主體不一致；第三，嚴格保護耕地原則與市場經濟規則存在“利益衝突”；第四，規劃總量與微觀使用之間存在脫節；第五，在“三權”（所有權、經營權、使用權）分離狀態下，集體所有制土地流轉的各種配套制度不明確或制度滯後。

　　■現在矛盾主要集中在農村的集體土地。在農村的集體土地上形成了“三塊地”的狀況。一是農用地流轉市場。現在全國農用地的流轉率不足10%；二是農村宅基地市場。現在宅基地最大的問題是閒置和浪費。以2.63億農民工來計算，至少閒置1億套住宅，每套投資10萬元，再加上土地成本每套平均2萬元，共計閒置資本12萬億元；三是農村經營性用地市場，現在情況最複雜。

　　■建設城鄉統一用地市場，一方面要理順土地管理法律法規中的基本規定，消除集體土地權屬中歧視性規定；另一方面，要做好農村集體建設用地市場的確權工作，賦予農民完整的土地産權。

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了建立城鄉統一建設用地市場的政策目標，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求。統一城鄉用地市場，不僅是新型城鎮化的必經之路，也是消除房價“虛胖”的基本要求。

　　土地權屬層面的“衝突”與矛盾

　　根據土地管理法規定，我國土地産權分為全民土地所有制和集體土地所有制，全民所有制即國家所有制由國務院代表國家行使所有權，農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有，其所有權歸村集體經濟組織或者村民委員會行使。但是國家所有權和集體所有權的內涵並不一致，集體所有制土地的處置權力被嚴格限制了。

　　這就産生了第一個矛盾：國有土地權屬和集體土地權屬內涵不一致。

　　除了所有權制度以外，我國還實行土地用途管理制度和耕田保護制度。我國土地用途管理制度將土地用途分為農用地、建設用地和未利用地，而建設使用的土地必須依法申請使用國有土地。可見，我國建設用地必須是國有土地，村集體所有制土地的使用範圍僅為農用地、宅基地和自留地。

　　如果集體所有制土地要用於經營建設怎麼辦？除了規定鄉鎮企業和建設住宅可依法使用集體土地外，還規定集體所有制土地用於建設，必須通過徵用或徵收為國有土地。這就説明集體土地不存在經營建設用地市場，如果要進入這一市場，需要通過被徵用為國有土地，集體土地的流轉利益被大大壓縮。

　　第二個矛盾是集體土地所有權和徵收權主體不一致。

　　根據土地所有權和徵收條例的規定，集體所有制土地的所有者是村集體，徵收集體所有制土地的許可權在於縣級人民政府，而徵收權正在不斷演變為處置權，歸縣級政府所擁有。農村徵地的種種矛盾歸根到底是現行法規人為割裂了土地所有權和土地處置權。

　　在徵用農村土地時，徵用一方的談判對手不是擁有所有權的村集體，而是擁有徵用權的縣級政府。縣級政府能不能完全站在村民一方、代表村民利益呢？即使完全代表了村民利益，對於過手的徵地補償款，怎麼保證縣級政府、鄉級政府不動心呢？

　　第三個矛盾在於嚴格保護耕地原則與市場經濟規則的“利益衝突”。

　　土地是所有經營組織的必然載體。隨著市場經濟的發展，在土地使用中的經濟效益高的經濟組織形式將逐步替代經濟效益差的組織形式。但是在實施嚴格保護耕地制度的情況下，耕地地籍“農轉非”變得愈加困難。

　　為了不擔責任，相關部門以不作為的形式推脫佔用耕地的責任，然而有些“農轉非”用地並不是不審批就不會被佔用的，因而造成了大量佔用耕地的事實與在冊地籍用途之間的矛盾。

　　第四個矛盾是規劃總量與微觀使用之間的脫節。

　　我國土地管理法規定，各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低於上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。

　　我國建設用地實行總量控制，但是這種建設用地的總量控制與貨幣供給的總量控制政策不同，其缺少市場工具的調節，而單一採用行政控制手段。這不僅造成了宏、微觀用地的時間脫節、區域脫節、名義用途與實際用途的脫節，還會造成各種相關部門多種利益的糾葛。

　　第五個矛盾是：“三權”（所有權、經營權、使用權）分離狀態下，集體所有制土地流轉的各種配套制度不明確或建設滯後。

　　隨著社會經濟的發展，土地所有權與土地使用權更加分離，特別是集體所有制土地的使用權與所有權的衝突和矛盾不斷衍生。在市場經濟的衝擊下，集體所有制土地逐漸衍生出承包權、經營權、抵押權、流轉權以及收益權等要求，但是由於農村經營性用地各種許可權處於灰色地帶，沒有明確的法律權益規定，其流轉起來就會遇到各種阻礙，矛盾和衝突就産生了。本質而言，這些矛盾和問題是農村集體土地制度建設滯後於市場經濟造成的。

　　農村集體用地市場現在是什麼狀況

　　儘管在土地問題上存在著種種矛盾，但這些矛盾和衝突並沒有阻礙農村土地市場的形成和發展。在我國土地法律法規具有多重矛盾的背景下，由於市場經濟和工商業的快速發展，集體用地“流轉”市場像小草一樣在夾縫中依然茁壯成長。影響最大、發展最快的當然非“小産權”房市場莫屬，其他土地使用權市場也在私下悄然進行，只不過沒有這麼招搖罷了。

　　我國實行嚴格的耕地保護、建設用地等土地用途管理制度。如果農用地轉為經營性用地，除了轉變為國家所有制外，經過特殊審批的鄉鎮企業或住宅建設也可以使用集體土地。因而，在農村的集體土地上形成了“三塊地”的現實狀況。

　　一是農用地流轉市場。

　　農用地的所有權是集體的，但是農戶承包的土地可以流轉，在這方面的政策法規已經開了“綠燈”。《土地承包法》規定家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但是全國的農用地的流轉率不足10%。

　　北京大學周其仁在《改革的邏輯》一書中提到農業用地改革是“半拉子”工程，需要進一步推進改革。他指出，農業用地承包是以農戶為單位，經過30多年的發展變化，農戶家庭人口、戶籍等可能已經發生了諸多變化，但是承保政策有的長期不變，有的機動地已經用完，造成了土地與人口不匹配的“半拉子”工程。而且每家每戶的小塊土地不利於農場化或市場化耕作，土地利用效率難以提高。

　　這一點確實需要改革，但我不認為是改革的關鍵和重點。基層人們的智慧是無窮的，在市場經濟發達的地方，他們自然而然地創造出了入股農業經營組織的方式，解決了農場化運作難題，而且股權也更利於分配。

　　在經濟沒那麼發達的地方，即使沒採取股權形式，不少村莊也想到了自己的辦法，留有一塊地專門用於調整土地在農戶之間的分配，其他地塊一律不做調整，解決了地塊不斷調整的問題。既保證了長期經營的不敢投入問題，也解決了土地承包的公平問題。

　　二是農村宅基地市場。

　　離城市遠的廣大農村，宅基地最大的問題是閒置和浪費。私下轉讓的也有，但沒有形成氣候，主要是供求不足。廣大農民工長期在城市打工，但是難以市民化，在城市打工掙了錢，買不起城市裏的房子，而是在老家的宅基地上不斷修建、擴建房屋。

　　農村住房越修越好，但閒置和浪費越來越多。老家住宅是他們的精神家園和最後的物質保障，儘管長期不住，他們也願意把自己的房子修繕得好些，時刻準備著回老家生活，而不願意轉讓。2.63億農民工，至少閒置1億套住宅，每套住宅投資10萬元，則浪費資本10萬億元。加上土地成本每套住宅1-3萬元，若平均2萬元計算，共計閒置資本12萬億元。

　　對於城市近郊區縣，宅基地市場要複雜得多。由於近年住房價格上漲過高過快，這裡的集體土地價值倍增，除了被徵收為國有的土地，村集體採用了多種方式經營他們的土地，入股鄉鎮企業、經營組織、集體投資等經濟單位，農民在相當程度上已經市民化，通常情況下較富裕的。同時，近郊農民在宅基地上開發了“小産權房”進行出售，獲利不菲。拆遷衝突、政策衝突、收益衝突等不斷升級。宅基地的權利和交易繼續規範，所帶來的衝突也亟須解決。

　　土地所有權內涵的不公允並沒有阻礙“小産權房”的成長，而是它以較低的姿態和價格滿足了人們的居住需求，同時也解決了很大一批城市中等收入以下家庭的居住問題，甚至通過廉價租賃的形式實現了一定的保障低收入家庭的居住問題。壟斷而蠻橫的國有建設用地市場並沒有打敗集體土地建設市場，接下來要做到建設統一城鄉土地市場，無非是相互妥協和相互承認。

　　最複雜的莫過於農村經營性用地市場了。

　　首先是經營性用地的來源複雜。有的來源於宅基地轉為商業用途，也有的來自政府特批的經營性用地，更有的直接在農用地上蓋起廠房、商業樓和住宅等進行經營活動。其次是用途複雜，有住宅、辦公樓、商業樓、廠房等一應俱全。再者是隨意搭建，全無規劃可言。經營性用地上的建築，根據自己的使用方式和發展情況，普遍有逐步建設和擴展的情況，其建築品質參差不齊，各式各樣均有。

　　還有經營性用地的利益鏈條較長、利益多元。據調研了解，經營性用地的原始承包人經過層層轉包、轉租等方式給其他承包人，有的到最後經營場所使用人，有甚者經過了20幾次轉租轉包。某些中間承包人甚至已經發展成專業租賃大戶，規模經營某一個區域的經營性用地了。

　　當然，這主要集中在城市近郊區縣。由於不符合城市規劃和發展，建立符合統一規劃的土地市場，其面臨的最大問題是重新規劃和拆遷改造。統一規劃改造必然面臨拆遷補償和利益分配等問題，據在北京郊區了解，經營性用地上建築的拆遷總補償約為1000元/平方米，包括了建築成本補償、搬遷補償、經營補償等，在拆遷過程中往往造成群體性惡性事件。

　　不得不承認對經營性用地特別是城市郊區集體的經營和使用，為城市的發展建設做出了巨大的貢獻，然而由於其長期的自發生長滿足了發展需要的同時，落後於城市規劃和發展了，現在勢必面臨拆遷改造和重新規劃，這就是集體土地市場的現實。它在矛盾的夾縫中不斷成長，艱難中迎來了城鄉一體化用地市場。

　　如何建設城鄉統一用地市場

　　一方面，理順土地管理法律法規中的基本規定，消除集體土地權屬中歧視性規定。

　　一是現行的有關土地法律法規具有內在的矛盾衝突，農村集體土地入市的場首要任務就是清理現行的土地管理法規權益規定。在清理修改土地法律法規的過程中，要嚴格按照《憲法》的規定統一土地産權的基本內涵。

　　農業用地土地改革的關鍵在於賦予所有者公平的權利，並營造良好的流轉平臺。清除農村集體所有的土地的使用權不得出讓，轉讓或者出租用於非農業建設等規定。讓農業用地高效、便利、低成本的規模化經營、抵押、轉讓、租賃和融資，進而提高土地的效率和價值。開放城鄉建設用地市場，使農村建設用地在符合相關規劃的條件下進入建設用地市場。

　　二是土地用途管理制度實行規劃審批制度。為了國家糧食安全起見，農村集體土地除了基本耕地和非經營性用地以外，所有的經營性用地不再實行土地用途管理制度，而是通過前瞻性的規劃和市場的篩選機制確定土地的用途。在確定土地規劃和用途時，要堅持環境保護和持續發展原則，對於與周圍環境生活不相容的建設項目，要給予堅決的清理和整頓。

　　我國土地管理部門要對土地上附著物和地下的儲藏物進行細緻的勘探，環境保護部門要對土地周圍的公共設施、水氣電、草原、沼澤等資源進行事前等級和評價，列出有關土地的禁止性使用清單，然後有市場競價原則確定土地用途。

　　三是總體規劃應有確實的調研論證基礎和前瞻性。根據和以上原則和本地經濟發展的需要，各級土地管理部門要制定符合實際的土地利用總體規劃，必須嚴格執行土地利用總體規劃：堅持集約利用土地的基本原則，根據實際情況、市場原則和發展前景合理規劃各類用地；嚴格控制耕地“農轉非”，確保使用耕地必須符合土地利用總體規劃和土地年度計劃；落實嚴格的耕地佔補平衡，佔用耕地後必須補充相等數量和相同品質的耕地。唯有如此，才能做到確保18億畝耕地紅線，才能確保國家糧食的基本安全。

　　另一方面，要做好農村集體建設用地市場的確權工作，賦予農民完整的土地産權。

　　一是明確産權要依靠土地登記確權，實行土地統一登記發證制度。這樣農村集體用地的基本流轉制度和原則就建立起來了。集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。賦予農民完整的土地權利，包括佔有、使用、收益、轉讓、入股、租憑等。

　　二是應考慮制定有效的土地收益分配政策，統籌推進新型城鎮化發展。農民將土地直接流轉城鄉建設用地市場的目的就是分享城市化過程中土地流轉的差級收益，因此制定合理的土地收益政策，將城鄉結合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農村，以實現社會公平。耕地的産權確權給承包農戶，宅基地確權給住宅所有人。這個確權工作應當好做，但是農村建設用地和經營性用地的有點複雜。如果要利益分配公平正義合理，必須和新型城鎮化系統化考慮，不能過於簡單化。

　　對於長期可續經營的外來經營人員，應當按新型城鎮化的要求和原則，合理規劃按年限規劃這部分人員的戶口轉入機制，進而按當地居民所擁有的權利給其進行相應的確權，這樣就解決了本地農戶和經營務工人員的利益分配不公問題。這裡一定要明白新型城鎮化的戶籍不僅僅是農村轉向城鎮，在沒有完全取消城鄉戶口差別的階段，它還包括從偏遠農村轉向城市近郊農村，一個城市轉向另一個城市，甚至相反。

　　三是加快農村社會保障體系的建設。集體土地所有者這個集體是農民的集合，在現有的市場情況下，農民在市場經營、市場資訊、市場選擇和風險管理等方面依然是弱勢群體。在社會保障制度不健全的情況下，農村又土地承載著社會保障的功能，因此沒有切實可行的保障制度建設，必然減低農民流轉土地的積極性，必然會給城鄉統一建設用地市場帶來阻力。為了促進建設用地市場的發展，必須相應的構建農村社會保障體系，以此來保證失地農民的最低生活水準。