多地養老金吃緊 財政兜底模式亟待轉型

　　郭晉暉

　　“基金可持續性較差”已經成為中國基本養老保險制度的一塊“心病”。在財政“緊日子”與人口老齡化疊加效應的影響之下，養老保險基金收支不平衡的狀況正在向全國多地蔓延。

　　《第一財經日報》記者近日在地方調查時發現，一些勞動力輸出地區養老金收支狀況進一步惡化，必須依靠轉移支付和省級調劑金才能實現“保發放”，但由於財政收入增速在放緩，各級財政對養老金的補助也存在不同程度的力不從心，地方急盼中央養老保險頂層設計方案儘快出臺。

　　養老保險頂層設計已經進行了兩年多的時間，據本報記者了解，個人賬戶何去何從是當前養老保險制度頂層設計的一大難點。此前有關部門曾一度討論實施“名義賬戶”制度，但後來遭到不同層面的反對而沒有了下文。

　　本報記者採訪的多位專家表示，養老保險基金不可持續早已不能靠對當前制度的縫縫補補來解決，必須從根本上改變“社會統籌+個人賬戶”的混賬（即統賬結合）運作模式，儘快把社會統籌和個人賬戶分離——社會統籌由政府兜底；個人賬戶明晰産權，交由市場運營。

　　中國人民大學公共管理學院教授李珍表示，統賬結合的混合模式模糊了政府和個人責任的邊界。若將個人賬戶變成自願性的養老制度，可以減少效率損失，降低養老保險費率，有利於發展多支柱養老金體系。

　　李珍還表示，當前職工養老保險制度的財務狀況堪憂，僅僅靠統賬分開是不夠的，須多管齊下才能增加制度的長期可持續性。

　　養老金收支不平衡範圍擴大

　　近年來，養老保險基金一直保持著支出增幅大於收入增幅的態勢，收支矛盾日漸突出。

　　財政部16日公佈的《關於2014年全國社會保險基金決算的説明》顯示，2014年企業職工基本養老保險基金收入23273億元，比上年增長11.9%；支出19797億元，增長18.6%。支出比收入增幅高6.7個百分點。

　　從全國賬面上來看，企業職工基本養老保險基金2014年收入大於支出，不僅本年收支結余3476億元，而且滾存結余30376億元，收支狀況保持正常運作。

　　但實際的情況是，由於中國養老保險的統籌層次仍然比較低，養老保險基金分散在2000多個統籌單位中。全國企業職工養老金的統計數據並不能反映出部分地區養老金收支惡化的態勢。

　　“我覺得養老保險制度在我們這裡困難重重。”某東部沿海省份地級市的一位社保局長近日對本報記者表示。

　　作為東部經濟發達省份的欠發達地區，該市養老保險基金的收支缺口逐年擴大——在支出方面，企業養老金“11連漲”讓基金不堪重負；在收入方面，擴面艱難而且斷保人數大增，基金缺乏穩定的收入來源。

　　這位社保局長稱，養老金的連年上漲一方面導致基金向退休人員支付更高的待遇，另一方面又使在職職工和退休人員的收入出現“倒挂”，退休之後會比在職時高幾百元，早退的拿得比晚退的還要多，企業職工都想辦法要儘早退休。

　　此外，養老保險基金收入端的增長跟不上支出端的增長。由於省政府制定的繳費基數過高，即使按照60%徵收，繳費基數仍然高於有些縣市企業職工的實際收入，擴面難度非常大。

　　“為了配合政府完成年底擴面的任務，有些企業就先交一個月然後再退保。”這位局長説，更多的企業則改變用工方式，不直接招工或是乾脆就遷到外地去了。

　　在這種雙重壓力下，基金收支狀況嚴重惡化，即使用光了個人賬戶的資金和全部滾存結余，當地的企業職工養老保險仍然收不抵支。

　　本報記者了解到，今年該市養老金收支缺口超過30億元，該市已經向省裏申請省級調劑金，目前省裏只確定給不到20億元，剩下的缺口如何補，還是未知數，而且省裏調劑金撥付到賬又比較慢，他們不得不佔用其他資金來實現“保發放”的目標。

　　近日出版的《黨的十八屆五中全會建議學習輔導百問》透露了官方的一個統計數字：2014年，企業職工基本養老保險基金扣除財政補助後，當期收不抵支省份達到22個。這一數字在2011年為12個。

　　人社部今年7月公佈的《中國社會保險發展年度報告2014》（下稱《報告》）還顯示，即使包含財政補助，2014年已有河北、黑龍江、寧夏三省份企業職工養老保險基金收不抵支。

　　不止一位曾在基層調研的學者告訴本報記者，在中國一些經濟欠發達地區，動用失業保險基金、工傷保險基金等有結余的基金來實現退休人員養老金的“保發放”已經是公開的秘密，地方官員自嘆為這種資金週轉擔著“掉烏紗帽”的風險。

　　養老金收支矛盾加劇也引起了中央高層的關注。財政部部長樓繼偉近日撰文稱，社會保險制度沒有體現精算平衡原則，基金財務可持續性較差。“十二五”時期，企業職工基本養老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高6.6個百分點。

　　《報告》披露的數據還顯示，2013年是養老保險基金收支不平衡的一個轉捩點。

　　在這一年中，企業職工養老保險當期結余（總收入減去總支出）首次出現凈減少，從2012年的4354億元降低到了4108億元，減少256億元；2014年凈減少的幅度繼續加大，從4108億元降低到了3548億元，減少了650億元。

　　當期結余的大幅減少，意味著企業職工養老保險基金的運作壓力正在加大，一些經濟欠發達和勞動力流出省份的養老基金對於財政轉移支付的依賴度也在進一步提高。

　　從“統賬結合”走向“統賬分離”

　　養老保險基金對財政轉移支付依賴程度的加深，讓在“新常態”下收入增速已回落到個位數的各級財政頗感壓力。2014年，全國一般公共財政收入僅增長8.6%，但中央財政對企業職工養老保險的補助就增長了19.3%。

　　《報告》顯示，2014年，中央財政補助為3027億元，佔企業養老保險基金總收入的13%，比上年增長491億元，增長19.3%；比2009年增加1807億元，這5年平均增長率為19.9%。

　　樓繼偉認為，下一步將進一步深化社會保障特別是社會保險制度改革，要按照精算平衡的原則，促進社會保險基金自求平衡，實現制度長期穩定運作。

　　然而，這是一個艱巨的挑戰。中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄對本報記者表示，社會統籌和個人賬戶混賬管理必然帶來責權不分，政府的責任只會越背越重。

　　《社會保險法》將政府補助作為基本養老保險基金的法定來源之一，並且明確規定基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補助。

　　胡繼曄表示，當前養老保險制度不可持續的根源就在於社會統籌和個人賬戶的混賬管理，本想發揮兩種制度的優勢，但實際上卻承受了兩種制度的劣勢，地方養老保險制度運作中所遇到的種種死結都與此相關。

　　中國1997年開始實施的“統賬結合”基本養老保險運作模式，其初衷是將社會統籌和個人賬戶的優勢發揮出來，目的是實現預期穩定和多繳多得。但在制度的實際執行中，混賬管理導致個人賬戶空賬運作，使這一制度名存實亡。

　　李珍表示，在現有的制度結構下，既想要公平，又想要效率，就將具有共有産品性質的社會統籌和具有個人所有制性質的個人賬戶綁在一起，謂之“制度創新”。個人賬戶計息率過低，導致養老金水準下降，社會總福利也在下降。

　　“經過18年的實踐，證明統賬結合這種模式應該改革。”胡繼曄説。

　　胡繼曄建議，儘快修改《社會保險法》，將社會統籌和個人賬戶分離，將社會統籌作為第一支柱，降低費率提高繳費剛性，由政府兜底，促進制度公平；將分離後的個人賬戶和企業年金、職業年金一起作為第二支柱，完全由企業和個人來承擔責任。

　　《第一財經日報》記者也從知情人士處獲悉，中央正在制定養老保險全國統籌的方案，雖然具體是真正意義上全國統收統支，還是像省級統籌一樣只是建立調劑金制度還不得而知，但有一點應該可以確定，全國統籌只會統籌基礎養老金部分，個人賬戶還會留在地方，這也就意味著未來社會統籌和個人賬戶將有實質性的分離。

　　解決可持續性需多管齊下

　　近年來，隨著養老保險制度財務壓力與日俱增，政府也提出了一些解決之道。

　　樓繼偉在近日的文章中提出了建立更加公平、更可持續的社會保障的六個主要任務，包括完善個人賬戶制度，實現基礎養老金全國統籌，豐富社會保險基金收入來源渠道，漸進式延遲退休年齡，加快發展補充養老保險，建立基本養老金合理增長機制等。

　　李珍表示，這些舉措對制度的可持續性將起到正面作用，但仍需要有更多的改革提上日程。除了統賬分離外，還需要政府儘快對轉製成本進行“明債明還”，提高職工養老保險的交費年限，增加繳費人的義務等。

　　“實踐已經證明，同一個制度裏廣覆蓋、保基本、可持續不可兼得，政府應該放棄把所有人都放到一個制度中的設想。”李珍建議，建立兩個制度，讓企業職工養老保險制度“高進高出”，另外建立國民養老金制度，實現“低進低出”。