□中國社科院金融所研究員 楊濤

　　7月18日，央行等十部委聯合發佈《關於促進網際網路金融健康發展的指導意見》，這一備受矚目的政策終於落地。伴隨網際網路資訊技術對於金融業的衝擊日益凸顯，現有的政策與規則越來越難以涵蓋各種新興組織、産品和業務，也出現了大量創新的“空白區”和“灰色地帶”，因此進行監管制度的“打地基”就變得非常迫切。

　　該《意見》出臺後引起了各方的廣泛熱議，就其內容來看，既有一些原則性的描述，也存在許多頗具建設性的亮點。應該説，在各方認識和監管思維一直存在模糊的情況下，《意見》出臺意味著“後網際網路金融時代”的到來，即進一步明確各類網際網路金融活動的基本遊戲規則，努力實現金融創新、服務效率與風險控制、安全穩健等目標的協調，也推動傳統金融業與新興機構共同致力於創新。

　　但需要看到的是，雖然《意見》在一定程度上彌補了政策空白，但是對其實際價值和作用卻難以高估。從“承前啟後”的視角來看，該意見更多體現為“承前”，即落實政策層提出的促進網際網路金融發展的思路；但在“啟後”方面還有所不足，需要不斷進行深入細緻的探討和完善。

　　《意見》存在的主要問題有幾方面。一是行業管理的舊思路沒有從根本上打破。眾所週知，網際網路資訊技術對於金融的影響，作用於金融機構、金融産品、金融市場、金融制度等多個要素層面上，且在優化支付清算、資金配置、風險管理、資訊管理等基本功能的同時，事實上已在促使金融子行業之間、金融與實體企業之間的融合。這些融合都使得傳統的金融行業邊界變得日益模糊，因此各國監管部門都更多摒棄了機構監管思路，而從功能監管的角度入手，著力應對業務與産品創新中的風險控制與功能拓展。由此來看，不僅《意見》所定義的網際網路金融行業範疇及所屬類型還缺乏縝密的研究支撐，而且各自納入現有分業監管框架的模式，也無法應對網際網路金融活動跨行業、跨市場、跨時空的特徵。實際上《意見》所提的“科學合理界定各業態的業務邊界及準入條件”，在現實中往往難以達到。

　　二是與國際主流的網際網路金融監管方式尚未完全吻合。由於網際網路資訊技術對於貨幣與金融的影響深遠，而且帶來的許多變化往往處於金融體系的不同層面，因此通常無法籠統地制定一部覆蓋所有網際網路金融活動的法規。就國外監管實踐來看，以PC網際網路和移動互聯網支付為代表的新興網際網路支付、P2P網貸和網路股權眾籌等投融資模式、網際網路風險管理和資訊管理等，其所具有的組織與産品設計、內在風險特徵與監管重點截然不同，因此各國往往採取分別應對策略，或是制定新的規則，或是修訂和完善已有規則，如果摻雜在一起，只能是成為網際網路金融的“大雜燴”。此外，在各國都面臨虛擬貨幣、數字貨幣或電子貨幣對金融體系帶來的衝擊之時，《意見》似乎也應對此有所考慮，因為在“前景不明”的情況下，多國都是以政策表態而非法律形式來加以引導。

　　三是《意見》的定位應該是原則性、指導的政策，不應該太具體，否則就會由於涵蓋面過大，而出現一些值得商榷之處。例如，《意見》所列的各類網際網路金融業態，有的是仲介組織層面的要素，有的則是産品和業務層面的要素，並非處於同一層次；能否把P2P網路借貸和網路小額貸款這兩種截然不同的業態，硬性地揉在一起來看待，也值得思考；股權眾籌被等同於網路股權眾籌，而在美國的JOBS法案中，實際上股權眾籌發行人不一定是網路平臺，發行途徑也不一定是網際網路；信託作為一種私募性質的制度安排，能否大規模推動其基於網路的産品發展，是否會導致具有非法集資性質的逆向資金流動等；網際網路消費金融是否簡單等同於消費金融公司開展的業務。

　　四是《意見》更多是表達政府政策支援的發展方向，而非制度意義上的“法律基礎”，更談不上是網際網路金融的“基本法”，還無法解決影響我國網際網路金融發展的許多根本性問題。一方面，作為綱領性的政策文件，有些指導思路的合理性還值得商榷，例如，“鼓勵符合條件的優質從業機構”上市融資，這裡不僅又陷入為股市賦予“政策性”的舊思路上，而且就美國的LENDING CLUB等典型機構來説，上市後必然在資本的利益追逐下，使得大機構、大投資者、大客戶成為主導，似乎距離P2P的本來理念愈發遙遠。這裡不是説我國不能出現大型的網際網路金融機構，也不是説網際網路金融機構做大了一定就不再服務小微，而是説作為一個傾向性的鼓勵政策，在當前是否具有普遍合理性，畢竟我們最迫切需要網際網路金融來解決現有金融體系的小微“短板”，而非更多的“巨無霸”。另一方面，當未來《意見》與某個領域的發展實踐可能出現矛盾時，相應的具體制度創新則需跳出《意見》的局限。例如，《意見》提出“網際網路支付應始終堅持服務電子商務發展和為社會提供小額、快捷、便民小微支付服務的宗旨”，實際上與非銀行支付機構的狀況混在了一起。如美聯儲在2015年初發佈的《美國支付體系提升戰略》中，已經充分關注網路新興電子支付在大額交易活動中的作用。

　　為了有效構建網際網路金融的制度與監管體系，在《意見》的基礎上，可以在三個方面繼續加強和完善。

　　首先，需要進一步細分不同網際網路金融業態的具體監管思路。我們看到，《意見》尚未理順和覆蓋現實中混亂的網際網路金融概念範疇，實踐中有諸多的組織機構、産品、渠道等要素摻雜在一起，各自的業務運作與風險特點差異較大，難以進行一致性監管。對此，還需要在深入梳理合理的業態劃分基礎上，進一步落實相應監管細則。特別需要注意的是，監管細則的制定必須跳出監管主體分割、圍繞機構對象的傳統思路，真正以功能監管、業務監管為主，通過加強監管協調和配合，真正解決網際網路資訊技術所導致的混業型金融創新帶來的潛在風險與不確定性。

　　其次，需要著力解決不同網際網路金融模式背後的根本矛盾。例如，在P2P網貸等基於網際網路的資金配置活動中，之所以會産生各種無序現象，歸根結底還是背後的民間金融缺乏有效引導和法律規制。只有加快推動以民間借貸為主的民間金融走向陽光化、合法化，才能促使P2P網貸行業發展真正跳出民間金融的某些亂象，著力推動技術與服務創新。再比如，第三方支付領域雖然在整個網際網路金融業態中相對比較規範，但近年來也還出了一些問題和風險。究其根本，也是因為伴隨網際網路資訊技術對於電子支付方式、渠道、清算模式等的衝擊，使得原有規則越來越難以適應整個零售支付市場的快速變化，因此同樣需要在“打好制度根基方面著力”。

　　最後，亟需構建多層次的監管協調機制。一則，我們仍然認為現有的“歸口管理”模式不一定最佳，但是在既定格局下，加強部門協調就成為重中之重。實際上就許多網際網路金融業態來看，都難以簡單納入到現有分業監管框架之中。無論是積極蓬勃的有益創新，還是“挂羊頭賣狗肉”的灰色創新，過去都主要發生於不同監管部門的視線交叉或空白領域。就此而言，如果下一步的細則落實變成各監管部門“各管各的孩子”，顯然難以達到有效監管的目的。二則，許多投融資類網際網路金融業態無法納入到現有自上而下的監管框架中，而且各地方情況千差萬別，因此地方金融監管機制的介入也非常重要，重在明確地方政府在其中的責任、權利和義務。三則，網際網路金融的發展應該以自律監管為重中之重，因為一方面，制定和完善法律予以約束往往是最終不得不採取的手段，其成本最高、效率最低。另一方面，在各國都面臨網際網路金融形態不斷變化的時代，“一步到位”的規則顯然難以形成，更需要以自律來構建良好的發展生態環境。