日前，在經過多輪徵求意見之後，備受各界矚目的《非銀行支付機構網路支付業務管理辦法》(以下簡稱《辦法》)終於出臺，通過在支付效率與安全目標之間進一步尋求平衡，將會促使重要性漸增、卻又問題凸顯的第三方支付市場，逐步走上“良幣驅逐劣幣”的健康發展軌道。

　　《辦法》出臺過程以及引起的熱議，既體現了第三方支付機構的網路支付業務已經與公眾日常生活息息相關，也反映出央行在政策制定中更加重視多方利益協調的公共選擇過程。我們認為，與此前版本相比，《辦法》體現出五個方面的政策特色與監管創新。

　　一是對支付便利與支付安全的平衡點把握更加準確。與銀行相比，支付機構給消費者帶來的服務理應更加有效、及時和便利，但由於許多創新走到了監管前面，也在部分環節引發潛在風險，因此如何處理好效率與風險的“蹺蹺板”成為重中之重。對此，《辦法》一方面圍繞業務關係相對複雜的銀行卡快捷支付，既設定了底線原則，又給予保障便利的、責權相稱的彈性政策空間，另一方面針對基於支付賬戶餘額的支付活動，按照實名程度從原有兩類擴為三類，賦予不同的功能，並列出了相應的業務“負面清單”。客觀來看，《辦法》已在規範前提下，盡可能降低對消費者支付便利的影響。

　　二是結合行業發展現狀，充分落實了分層監管的基本原則。《辦法》把支付機構分為三類進行差異化監管。對於評定為較高類別且實名制落實較好的支付機構，在客戶身份驗證方式、支付賬戶轉賬功能、支付賬戶單日交易限額、銀行卡快捷支付驗證方式、個人賣家管理等方面，都提升了監管彈性和靈活性。如在支付賬戶的實名認證中，允許評定為較高類別的支付機構運用各種安全、合法的技術手段，更加靈活地制定其他有效的身份核實方法，經央行評估認可後予以採用。

　　三是支付賬戶實名制與身份驗證成為監管“抓手”。無論是央行剛出的個人銀行賬戶相關規定，還是本《辦法》，其監管著力點都是在適應電子支付創新趨勢的同時，牢牢把握個人實名制這個掌控風險的“牛鼻子”。在現代金融體系中，賬戶作為反映資金流動和沉澱的基本單位，既是最重要的金融“交通載具”，也可能成為容納個體違規行為與金融風險的“黑箱”。對此，實名制實際上一方面有利於事先約束風險萌芽、提高風險預警和可控性，另一方面有助於事後風險追溯，從而使得金融安全與歸責變得更易操作和具有震懾力。在《辦法》與身份驗證有關的各部分內容中，都體現了這種“以人為本”的電子支付監管思路轉型。

　　四是強調了風險量化與資訊披露的重要性。零售支付市場監管的核心目標之一就是控制風險，過去對於第三方支付市場，究竟應如何判斷系統性風險與非系統性風險的類型，如何讓公眾準確了解現有風險狀況，都缺乏相應原則與外部監管約束。如《辦法》要求支付機構于每年1 月31 日前，將前一年度發生的各類客戶投訴處理、風險事件及處理的情況對外公佈，也體現了這種把支付風險從模糊化到具體化的制度嘗試。同時，有效的資訊披露既是消除矛盾、糾紛與誤讀的重要途徑，也是一切違規行為的“天敵”，這也貫穿在《辦法》精神中。

　　五是提出了支付消費者保護與教育的諸多新理念。在金融創新不斷加快、金融要素日漸複雜的背景下，金融消費者權益保護成為監管與行業自律的工作重心，也是各國金融監管規則完善的依託主線。作為影響經濟社會穩定的重要金融基礎設施，零售支付服務中的消費者保護同樣不容忽視。在《辦法》中，對於客戶的資金安全、資訊安全、業務知情權、消費選擇權等都進行了歸納和闡釋，這也有助於落實國務院辦公廳剛發的《關於加強金融消費者權益保護工作的指導意見》。此外，消費者保護也與良好的支付文化建設密切相關，《辦法》不僅對容易引起誤讀的一些專業性概念範疇進行了解讀，而且促使支付機構也更好地履行職責，向客戶宣傳專業知識與風險認識，從而努力構建各方共贏的行業環境。

　　當然，《辦法》是我國支付市場改革過渡期的合理政策選擇，從長遠來看，現有監管模式也有進一步優化的空間。

　　具體來看，首先是深入理解分層監管的雙重含義。《辦法》對於分層監管思路的落實，旨在圍繞當前第三方支付市場的“亂象頻發”，創造一套“獎優罰劣”的機制，使得行業“門檻”與“底線”有所提升，給行業領先和健康運營者減輕創新“負擔”而業務創新不足、內部管理低效、敢於違規與套利的從業者，則會在規範競爭中逐漸被“擠出”市場。而分層監管的另一面，則是確定日常監管的“天花板”，即將來還需考慮到，行業領先機構如具有系統重要性影響，那麼則需適用其他差異化原則，從而使其承擔的責任“有增有減”。

　　其次，是需持續優化央行的綜合監管能力。《辦法》中一方面給予了行業領先機構以更大的業務創新空間，另一方面由於設定了許多彈性監管的特殊場景，也使央行承擔了更複雜的監管職責。正如習近平總書記在《關於制定“十三五”規劃建議的説明》中指出，要“統籌監管重要金融基礎設施”、“維護金融基礎設施穩健高效運作”。對此，一是需高度重視支付行業監管在整個金融監管體系中的特殊性，並且適應金融業態與基礎設施融合的大趨勢，建議由央行牽頭組建“國家支付體系發展戰略協調小組”，統籌包括零售支付在內的現代金融市場基礎設施發展路徑，加強各部門的監管協調與配合。可資借鑒的是，即便美聯儲也在2015年初的報告中指出“儘管美國支付體系創新層出不窮，但協調不力導致碎片化現象産生，阻礙了普遍性的實現，並造成混亂”。二是加快研究和制定支付清算體系的上位法建設。因為現有規則大量屬於行政法規、國務院文件和部門規章，總體上法律層級比較低，有些基礎規則相對滯後，已經難以適應現代支付體系的發展需求。三是強化監管部門的職能與人員配置，拓展央行分支機構的現場監管模式，充分利用大數據和資訊技術來解決監管中的資訊不對稱等難題。四是充分利用支付清算協會自律和市場第三方評估的綜合風險約束機制，更客觀和有效地促進行業風險的精準定位與量化，並在支付機構自身與宏觀審慎之間構建“第三道防火牆”。

　　還有，隨著零售支付工具創新變得日新月異，更重要的是亟需有效的支付技術規則與行業標準。《辦法》也指出“網路支付相關係統設施和技術，應當持續符合國家、金融行業標準和相關資訊安全管理要求；如未符合相關標準和要求，或者尚未形成國家、金融行業標準，應當無條件全額承擔客戶直接風險損失的先行賠付責任”。由此看，在各種令人“腦洞大開”的支付産品背後，需要找出電子支付創新的內在特徵，推動各方共同建設更具穩定性和持續性的技術規則標準，從而既從技術上使風險可控，也能爭取在全球支付競爭中掌握話語權。

　　再者，使加強支付理論研究與推進政策“落地”相結合。在加快《辦法》落實的過程中，還需要直面快速演變的現代電子支付市場，充分借鑒美聯儲、歐央行等的相關監管經驗，加快推動支付領域的理論研究、行業調研與溝通。因為越來越多的支付創新開始突破原有研究範疇，如 “手機到線下進行的條碼支付、HCE 等需要付款人電子設備與受理設備進行交互的業務”，不納入《辦法》管理，因為“目前仍處於研究和探索階段”。此外，伴隨人民幣國際化與金融市場“雙向開放”推進，未來的跨境支付服務與監管將變得更加複雜，這也給理論與政策研究帶來新的挑戰。

　　最後，應致力於構造一個更好的“現代電子支付生態體系”。支付過去是金融體系的“道路、橋梁和高速公路”，現在更是成為其“海運、空運乃至航太設施”。由於支付服務在經濟金融運作中的深度、廣度空前擴展，未來必將成為“不斷做大的蛋糕”，因此需要引導各方逐漸跳出過去的“惡性競爭”思維，走向合作共贏、良性競爭的新軌道，這就需要圍繞全球電子支付的變革前景，著力打造一個利益、要素與資源共用，風險與責任共擔的新型支付生態體系，推動國家層面的零售支付産業化發展，也使更多的經濟主體和個人享受到支付創新的好處，從而踐行黨的十八屆五中全會提出的“共用”主題詞。(楊濤 中國社科院金融所支付清算研究中心主任 研究員)