近期，到期萬億地方政府債務置換再次將我國地方政府債務問題推向了風口浪尖。針對龐大的地方政府債務存量的本息償還，中央政府確立了以發行地方政府債券置換存量債務的方案。此方案用規範化融資替代非規範舉債，以低利息置換高成本，旨在引導地方政府的舉債行為，有利於緩解債務高峰期各級地方政府還款壓力，防止暴發大面積流動性風險，同時有效降低地方政府融資成本，進一步釋放地方經濟的活力。

　　然而，置換過程並沒有如預期順利進行。進展緩慢的現實暴露出，當前置換方式化解地方政府債務存量，在體制機制、制度設計以及程式安排層面可能還存在著一些難點。

　　債務置換具爭議的地方在於，採取了“類行政化”手段替代市場化方式推進。

　　原本寄希望打造直接融資模式，以市場來規範地方政府舉債行為，硬化地方政府預算約束的政策初衷受阻。

　　2014年10月出臺的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確“地方政府對其舉借債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，釋放出中央要求地方獨立承擔地方債權責的信號。財政部、人民銀行、銀監會聯合發佈《關於2015年採用定向承銷方式發行地方政府債券有關事宜的通知》以及相關《操作規程》，規定債務定向置換的對象範疇、債券期限、利率範圍以及截止期限，以類行政指導性安排穩定市場，力推置換，再一次強化中央為地方政府債務兜底的預期。

　　我們理解，此舉實屬在我國中長期資本市場並不發達的體制環境以及當前經濟下行壓力較大的背景之下，化解地方政府債流動性風險，推進地方債市場建設的無奈之舉。但以類似于行政指導方式推動，而非配合長遠制度化建設，提高地方政府債吸引力，提升地方政府償債能力與實力，這種應景性非市場化操作模式恐怕難以對地方政府、市場主體按市場原則構建債務關係的理念、行為形成穩定的預期，不利於硬化預算約束；難以對地方債市場的長期健康發展形成穩定的預期，不利於市場進一步擴容與規範。在地方政府尚未真正成為硬預算約束主體，地方政府舉債行為以及政府債券債務置換實現真正的市場化，恐怕還難以實現。

　　在程式和時間設計上，債務置換目前還缺乏前瞻性的制度安排。

　　時間銜接不當極可能無法滿足地方政府現實的資金需求，真正化解流動性風險。我們的判斷，當前我國地方政府債務風險主要是由於債務期限錯配而造成的流動性風險。據審計署公佈的審計結果，截至2013年6月底地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，其中僅2015年到期債務就高達1.86萬億，這對地方政府當前的資金需求構成極大的挑戰，因而亟須進行債務展期或是期限置換。在確立了“行政總額控制，市場運作監管”的模式下，地方政府債券置換規模需經財政部限額審批後方可啟動。

　　以2015年債務置換為例，3月財政部公佈各省第一批債券發行額度，下達到省級政府。省級政府根據資金分配需求和辦法，再分配到各市縣。部分地方還要求提交本級人大常委會進行債務預算調整審核，之後進入債券發行評級、承銷商選擇、詢價、招投標等一系列的複雜程式。從實際情況看，到了6月份多數置換債券仍未能發行，這就意味著2015年前幾個月，地方大量到期債務沒有償債來源。因此，在地方政府債券發行置換尚未常態化，債務收入未實現滾動性的條件下，亟須在制度層面，調整債券限額審批程式、時間，必要時進行前瞻性的債務資金安排，防止“穩增長”資金鏈條的斷裂以及債務償還資金的真空。

　　地方政府債券置換的相關配套制度建設還有待健全、完善。

　　嚴格意義上講，舉債人地方政府通過公開市場不論發行債券也好，置換也罷，進行要約的基本前提是基於債務水準、資産存量規模、流動性結構、管理水準以及未來經濟、財政收支狀況、隱性或有負債等相關資訊，對舉債主體償債能力、流動性、償債意願等信用狀況進行全面的評估與反映，從而確定（置換）債券的價格、規模。但當前，我國地方政府債券風險評估缺乏令人信服的依據。倘若財務重要數據缺失，透明度欠佳，可信性難以保障，市場就無法全面判斷各地方政府真實償債能力，地方政府債券自然難以實現市場化的定價。這亦是強力推行地方政府債券置換的原因之一。

　　因此，建議儘快完善配套制度建設，包括加快推進政府權責發生制財務報告制度，出臺既與國際接軌，又符合中國現實國情的新政府會計準則，強化審計對政府財務報告的審核功能，進一步推動政府財務資訊的完整、公開、透明。同時，規範市場評級機構行為，為真正實現地方政府舉債行為的市場化監管打造公正、良好的市場環境與制度基礎。

　　（作者單位：中國社科院財經戰略研究院）