【洞見】“十三五規劃建議”專家談

　　清華大學公共管理學院教授 俞喬

　　中央關於“十三五”規劃的建議中，提出“加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”這一重大議題。習近平總書記對此的説明進一步指出，近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動説明，現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防範系統性風險。

　　近年來我國影子銀行氾濫、地方債務積累、網際網路金融亂局、鉅額資金外流、金融腐敗嚴重、股市急劇波動等現象都和低效甚至無效的金融監管相關。同時，我國又面臨著進一步擴大對外開放、人民幣國際化加速的新局面。目前的監管體制難以適應建設完善的市場經濟和對外開放的要求，必須進行深入與全面改革。

　　當前我國金融環境形勢七大特點

　　我國金融環境已發生了重大變化。

　　首先，一批超級金融控股機構，特別是大國有金融集團公司，控制了全行業各類金融業務。分業監管體系在結構上日趨碎片化，監管真空和縫隙越來越大。金融集團有很大的政治能量與影響力，使監管約束軟化。

　　其次，政府成為金融市場的重要主體，通過控股機構、管控市場、參與交易、進行擔保、行政干預等主導了資金資源配置，有很強的利益取向。這使得監管部門難以進行中性監管。

　　第三，我國資本項目處於準開放狀態，人民幣國際化進程快於預期。同時，境內外投機資金對衝套利的機會大量出現，外部貨幣衝擊的可能性不斷上升。

　　第四，一系列日益複雜的金融工具出現溝通了間接融資、直接融資和擔保信託等市場。境外基於新技術的程式運算交易模式被運用於我國市場的潛在影響深遠。這些變化使金融市場的集合風險上升。

　　第五，網際網路企業進入金融業、金融機構運用網際網路這兩種發展對金融業的未來和有效監管帶來了很大的不確定性。

　　第六，隨著金融開放和技術手段進步，境外資金通過地下渠道流入套利、境內非法所得流出避險達到很大的規模。

　　第七，對監管者的監督嚴重缺失，監管腐敗者與市場參與者合謀頻發；國有金融機構的治理缺陷，代理人問題難以遏制。

　　由於這些體制、市場、技術和人為等因素的綜合作用，我國金融系統性風險持續上升，監管部門對由此引起的金融市場危機管理尚缺乏經驗。

　　改革監管體制，促進市場活力

　　中國監管改革既有與他國相同的共同性，更有特殊性。當前改革金融監管框架亟須解決的主要問題包括：改變監管體系與金融市場及對外開放嚴重不相適應的局面；解決監管中的行政主義、領域分割、嚴重腐敗；防範重大系統性風險、對可能發生的危機進行管控；用ICT技術提高對金融市場監管的能力。此次改革應包括以下內容：

　　合併三大監管機構組建金融監管委員會(金監會)。其目的是對監管制度重新構建和授權，破除監管割據化管理所帶來的權力分散、領域固化、各自為政；轉變以機構監督為主的模式，建立一種跨機構、跨市場的多元監管方式，形成對大金融市場的統一監管體系，逐步實施功能—目標性監管，對機構、功能、産品、交易、人員、實時等監管方法有機結合；構建以明晰規則為基礎的監管規制體系，減少自由裁量的行政管制，消除監管真空，堵住尋租漏洞。

　　設立金融監察局。該局可設為監察部直屬機構，負責對金融監管部門及國有金融機構的公職人員，以及金融機構涉及監管者違反法律法規的行為獨立調查。雖然目前有關部門設有對經濟職務犯罪調查的機構，但尚缺乏對金融監管者監督的有力機制。該領域極為複雜和高度專業，需要專門機構對此全力以赴監督，彌補現有體系的缺失，遏制嚴重的金融腐敗。

　　創建國家金融資訊中心。整合央行和不同監管部門的支付清算、資金流向、外匯交割、金融交易、機構表內外業務數據等資訊。這是實施國家大數據戰略、在ICT技術上構建基於數字化監管體系的核心。它包括：全方位大數據分析系統，即金融監管雲平臺，協助推動監管規制體系建設，改善日常監管方式；動態實時金融監管模型，了解與預測系統性異常波動，為宏觀審慎監管提供支援；同步跟蹤與監控重點機構、重大交易、關鍵産品的內外投機衝擊，為危機管理決策服務提供準確依據；對違法違規、金融腐敗行為的精準調查系統。

　　改造金融監管與危機管理機制。確定國家金融監管與危機管理最高決策機構，金融監管決策層面與執行層面分離，遵循中性決策原則，建立與之配套的常設秘書處制度；確立央行—金監會的雙峰監管框架，金監會對大金融市場的商業行為統一監管，以保證完整性、一致性和公平性；央行負責金融體系總體穩定，具有對系統性重要的金融機構全局風險監督的權力與手段，以保障整體金融市場穩定性；央行還負責金融市場基礎設施的統一監管；強調依法治理與監管獨立性，形成監管機構之間的分工與制衡，培育專業主義和責權同一性；制定危機管理方式，在危機發生時，有明確的管理目標及對象、決策機制與程式、管理主體與協調、管理操作與監控。

　　加強研究隊伍建設。重大監管與危機決策需建立在深入研究和比較選擇之上，而非少數相關部門協商與妥協的産物。雖然我國積累了化解金融機構不良資産的經驗，但缺乏對複雜市場系統性風險及危機管理的經驗。這次股災是一次實際檢驗，集中暴露了一系列問題。需大力開展關於金融穩定、系統性風險與金融危機管理的研究。

　　加強監管隊伍建設。監管部門與金融機構高層人事“旋轉門”、監管人員無升遷機會到金融公司任職等安排弱化了監管約束。需要改革一線監管者僅通過公務員國考進入的方式，建立對有市場經驗人員的招聘機制，設立監管專業晉陞序列，提高待遇水準，鼓勵與培養監管者高標準的專業化精神與職業道德。

　　規範地方金融辦的監管職能。制定相關法律，提出指導原則，制定監管機制、明確技術手段，對地方性金融機構、草根性金融活動進行監管。

　　金融監管體制建設

　　很難有機會不斷試錯

　　對金融監管體制改革不僅重要，而且也很緊迫。完善的金融監管體制是市場制度有效運作的保證，還是國家治理現代化和治理能力的組成部分。金融是在不確定的條件下對資源的跨期配置系統，構成市場制度的核心機制。只有改變畫地為牢的行政監管方式、強化執行法律法規的嚴肅性和對市場主體一視同仁的公平性，才能建立自由競爭、公開透明的有效金融市場，對資源配置真正起到決定性作用。

　　完善金融監管體制是加快對外開放的前提。隨著我國金融市場的全面開放，資金流動規模與速度、金融交易的複雜性、境內外投機衝擊的現實性都將超過想像。金融監管體制建設需一次基本到位，很難有機會不斷試錯。我國這次股市動蕩也證明，在監管體系和監督機制趨於有效之前，金融自由化和新金融工具必然導致市場大幅度波動，並使代理人問題惡化，誘發內外合謀套利。

　　當前對金融監管體系進行改革的時機非常好。中央決策層對金融監管體系改革有非常清醒的認識和很大的決心，這是深化改革最重要的保證。現在關鍵是廣泛徵求體制內外專家、特別是非利益相關方的意見，形成共識，提出既適合我國實際情況，也能充分滿足未來進一步開放要求的實施方案。