國開行、進出口銀行和農發行的改革方案正式獲批，這是自2006年國家第一次提出“推進政策性銀行機構改革”以來，官方首次系統地闡明瞭政策性銀行的功能定位、業務邊界、公司治理、風險防範等政策性金融未來發展和監管的具體問題。

　　1994年，國家組建三大政策性銀行，背景是國有商業銀行不良率出現快速上升的局面。因此，當時的政策初衷是剝離國有商業銀行的政策性職能，為國有銀行減負並實現徹底的市場化運營。與此同時，承擔起扶助國民經濟的薄弱環節(如“三農”)、支援國家重大發展戰略(如西部大開發、擴大內需)和輔助我國優勢産品的出口換匯(如基電産品、成套設備等)功能。

　　在成立初期，政策性銀行的定位、特殊功能及運作機理並未明確，也導致問題在後來漸次暴露。

　　第一個問題是政策性銀行“與民爭利”，利用政策優勢開展自營性業務。

　　如國開行向直接投資、債券承銷、財務顧問、基金管理拓展;農發行涉足農業商業領域甚至非農、擴大經營商業性金融業務;進出口銀行向海外投資、軟體出口等提供信貸支援，向進出口企業、對外承包工程項目提供一般流動資金貸款等。

　　第二個問題是熱衷於商業性經營必然導致政策性領域的“空白”。

　　以江蘇為例，2013年，農發行江蘇分行、進出口銀行江蘇分行的政策性業務佔比分別僅為33.04%、37.07%，接近60%的業務是賺錢的自營業務。而自營性業務的迅猛發展，導致真正需要政策性扶持的金融需求難以滿足，比如“三農”、小微企業、城市基礎設施等。

　　第三個問題是風險防範不足。

　　根據2013年年報，國開行資本充足率達到11.28%，基本滿足非系統性重要銀行的監管水準(10.5%)，而其他兩家銀行自1994年成立以來一直沒有補充資本金。更高的資本充足率是抑制政策性銀行資産過度擴張、控制政府注資規模、避免財政危機的主要手段，國際上政策性銀行都比較強調資本的約束，比如印度農業和農村發展銀行和泰國農業合作銀行的資本充足率分別為39%和20%。

　　進入21世紀，經濟形勢發生重大變化，改革政策性金融的時機也已成熟。比如在傳統薄弱環節“三農”方面，在糧食産量“十一連增”以及新型城鎮化的背景下，“糧棉油”信貸收購資金的供應管理不再是重點，取而代之的是促進城鄉要素流動、增加農村公共服務投入和農民資産收入，如促進農業産業化和現代化、農地流轉抵押權的實現等過程中的金融支援。

　　在進出口領域，我國優勢産品已經具備了較強的出口競爭力，此時若再渲染低成本的金融支援，更容易招來“雙反”的報復。但與此同時，企業走出去(兼併重組、資源獲取)的競爭力還比較低，這從2005年中海油折戟尤尼克收購等事件可見一斑。另外在開發領域，大型水電、“鐵公機”等基礎設施已見“天花板”，而新型城鎮化背景下的市政和公共服務設施的開發空間還很大。值得一提的是，配合未來“一帶一路”等國家發展戰略上，也需要強有力的開發金融支援。

　　本次改革有“三大亮點”，即“調定位”、“劃範圍”和“控風險”。

　　其中“調定位”和“劃範圍”最大的特點就在於明確農發行、進出口銀行政策性職能，分別支援“走出去”和“三農”。與此同時，一改2006年以來國開行在商業性和政策性上“搖擺不定”，明確了其開發性金融的定位，回歸市場化、國際化主導的定位，而不是政策性。

　　強調農發行、進出口銀行政策性職能定位和業務範圍自不待言。國開行上述定位，一方面是新型城鎮化過程中，基礎設施準公共産品的開發，要更多發揮市場融資的作用，國開行僅在前期孵化投入，市場機會出現後，要及時導入商業銀行信貸、資本市場債券融資等;另一方面，市場化、國際化的定位，目的在於支援企業“走出去”和“一帶一路”戰略，遵循市場化、國際化的原則，與沿路沿線國家在互聯互通上合作。

　　開發性金融回歸市場化是金融市場範圍擴張的結果。政策性金融大行其道是二戰後經濟重建的産物，隨著市場化的推進，各國都縮小了政策性金融的範圍。

　　在資本結構和業務範圍上，政策性金融與國有銀行、財政存在交叉。而前者業務不僅要符合政府意圖，又要符合金融機構運作規則，如公司治理、風險防範和可持續運營，這不得不讓政策性金融開展一些商業性業務。但這助長了監管套利和道德風險，拿政策性優惠尋求商業性盈利、掩蓋商業損失。

　　因此，國際上運作比較好的政策性銀行，除了市場化外，都很在意公司治理和內控，如法國信託局、巴西社會發展銀行、泰國農業合作銀行的商業性業務都建立了防火牆，通過子公司或分賬來實現;星展銀行、日本農林漁業銀行通過上市或融資渠道國際化來倒逼良好治理結構的建立;KDB在會計審計、增資預算和金融監管方面，接受不同機構的嚴管。

　　因此，儘管此次強調補充資本來防範風險，這是第三個亮點，但這是不夠的，國有控股商業銀行目前不良率連續出現反彈就是例證。更關鍵的在於，建立業務防火牆、完善內控監管、鼓勵商業性金融適時介入(如通過銀團貸款)、完善公共産品市場化的、國際通用的融資渠道(PPP、債券)。特別是要將政策性金融限定於為培育市場“作嫁衣”，在市場成熟後及時退出，以便給市場化金融騰出效率空間。

　　(作者為深圳市房地産研究中心研究員)