昨天上午，政協北京市第十二屆委員會第四次會議開幕。與往年相同，交通問題仍是會上關注的熱點。其中，針對是否應該單雙號限行常態化、如何進行操作等問題，不少政協委員發表建議。

　　委員建議

　　擁堵嚴重區或試點單雙號限行

　　市政協委員、東方時尚駕駛學校股份有限公司總經理閆文輝認為，近幾年，北京多次實施單雙號限行，在緩解擁堵和降低污染方面取得成效。如果單雙號限行的確能讓我們的“APEC藍”“閱兵藍”得以持續，相信市民也願意支援。

　　但是，如果單雙號限行常態化，也會給市民出行帶來很多不便，特別是在公共交通不發達區域，地鐵分佈密度低，公交車發車間隔大，再加上距離遠需要多次換乘，致使出行既無便捷性也無舒適性可言，讓他們放棄開車就比較困難。

　　閆文輝建議，在公共交通發達、出行便利的區域，或者交通擁堵嚴重的商業區，可以嘗試區域性的單雙號限行。比如在四環或者三環以內，尤其是國貿、金融街等商業區。另外，對於污染嚴重的區域也可以實行單雙號限行，但是空氣品質較好、車輛保有率低的郊區就可以不限行。

　　嘗試電子車牌代替尾號限行

　　首都交通擁堵趨勢越來越嚴重，治理擁堵靠“疏”的策略還是靠“堵”的策略始終有爭議。有的主張單雙號常態化，但這樣一來副作用也很大，會嚴重影響市民生活。還有的主張停止搖號，讓機動車總量封頂。但這只控制了增量，不能控制存量，對有車族影響不大，但對無車族是嚴重損害。

　　市政協委員朱良認為，限行政策應當精確抑制機動車過度使用才合理。有效解決限行難題的技術前提是實行電子車牌，也即汽車電子標識。

　　他透露，有關部門已經在起草相關的國家標準。有電子車牌後，可以對城區路網全面覆蓋監測裝置，使得每一條路段的進出車輛都可以隨時識別，也就是可以對機動車實時定位，從而可以針對每一輛車進行精細化管理。

　　朱良介紹，電子車牌應每月給每輛車一定的擁堵狀況行駛里程額度，只要“添堵”就扣額度。對於擁堵程度不同的路段可規定不同的調節系數。例如對進入嚴重擁堵路段的，行駛1km可扣1.5km的額度；對進入稍微擁堵路段的，行駛1km可扣0.5km的額度。對於進入不擁堵路段的，調節系數為0，不扣額度。對於超出“添堵”額度的，應當額外付費。

　　他建議，政府應開始研究電子車牌實施後的新限行政策。用機動車每月的擁堵狀況里程額度、當量里程額度、重污染天當量里程額度這“三大額度”代替現在的尾號限行、重污染天單雙號這種粗放措施，使得限行政策更精細化、更人性化，能夠更合理地配置道路使用權這種稀缺公共資源。

　　成立交通綜合治理領導小組

　　市政協委員石向陽認為，限行治標不治本，今年他的提案是以疏治堵來解決交通問題。

　　在一些發達國家，出行基本依靠公共交通。由於它們出行換乘比較方便，道路沒有出現堵點。北京交通有許多拐點盲點經常堵車，主要是交通管理沒跟上。如果把交通擁堵點全部找出來，一個堵點一個解決方案，交通擁堵就可以得到緩解。同時，禮貌駕車也很重要，國外經驗值得北京市民借鑒，嚴格遵守交通規則也可以減少擁堵。

　　“道路是公共資源，利用公共資源必須取之於民，用之於民。”石向陽説，他建議北京市委市政府專門成立北京交通綜合治理領導小組，由分管市領導擔任組長，治理北京交通必須有一個機構可以統籌協調，這個小組專門制定北京市治理交通擁堵的方案和政策，而執行方案由領導小組來監督實施。堵點的問題不是一個部門能夠解決的，涉及上上下下多個部門，必須有統一機構領導統籌，而且還必須是頂層部門才能説了算。

　　>>觀點

　　單雙號限行刺激部分市民購車

　　市政協委員、中國人民大學國學院原副院長袁濟喜認為，在尾號限行之初，的確取得了較好的緩堵效果，但是隨著汽車保有量的增加，近幾年，擁堵現象又凸顯出來。如果單雙號限行，是否也會出現這種情況？

　　尾號限行後很多家庭選擇買第二輛車，單雙號限行後也會刺激一些人的購車慾望。雖然目前北京實行機動車總量控制，但市民總會想盡各種辦法弄到牌照，也會採取其他手段開上車。比如，把家裏均是單號或者雙號的車改為單雙各一個。袁濟喜表示，單雙號限行是治標不治本的政策，如果一味進行限制，政府進行城市管理時，可能陷入過於依賴這種治標政策的惡性迴圈。

　　他提到，東京、香港的汽車保有量也非常高，但他們的擁堵狀況好于北京。原因有很多，比如駕駛員的素質、政府管理水準。另外，他們的車輛的上路率很低，政府應想更多辦法用於降低汽車使用強度。

　　焦點釋疑

　　尾號限行及重污染限行有何法律依據？

　　臨時性尾號限行符合道交法

　　北京市交通部門相關負責人表示，尾號限行符合《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道交法》)，其中，第三十九條提到，公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人採取疏導、限制通行、禁止通行等措施。北京的尾號限行措施從2008年開始，它是以政府文件形式出現，被定義為“地方性臨時措施”，至今該措施已多次延續。

　　有關重污染天單雙號限行的法律依據為《北京市空氣重污染應急預案》，空氣重污染持續3天以上達到紅色預警時，全市範圍內依法實施機動車單雙號行駛。上述負責人表示，重污染天單雙號限行是一種應急措施，而且以地方性法規的方式固定下來，與尾號限行的臨時性措施不同。

　　機動車限行損害公民財産權益？

　　政府有權進行公共資源分配

　　作為政府進行城市管理的舉措，機動車限行措施已應用於全國多個城市，但有關限行的法律爭議一直存在。不少聲音認為，單雙號限行常態化政策一旦實施，意味著汽車有一半的時間不能行駛，其使用價值難以實現，這對公民財産權益構成損害，是違反憲法的表現。

　　昨天，北京大學法學院教授王錫鋅接受京華時報記者採訪時表示，單雙號限行是比較重大的城市道路交通管理的公共政策，它其實是政府對城市所擁有的道路資源等公共資源的一種資源分配，從法律上來説，城市的管理主體有權來分配道路資源，這在法理上不存在問題。

　　“我們每個人都有權利開車上路，但如果最終導致道路非常擁擠、空氣污染，政府就有權管理。”王錫鋅認為，目前，政府限號主要根據《道交法》，實際上沒有這個法律依據，政府依然有權對公共資源進行分配。

　　研究單雙號限行應注意哪些問題？

　　單雙號限行立法需論證必要性

　　有專家提到，供暖季限行與重污染天限行、尾號限行的情況均不同，如果確定要實行，應先由人大機關進行立法授權。

　　王錫鋅表示，常態化或者在供暖季單雙號限行是一種政府的強制措施，它可以針對已發生危害的情況，比如重污染天，但也可以是預防性措施，針對供暖季可能帶來的空氣污染，提前採取單雙號限行。

　　不過，到底單雙號限行對空氣污染有怎樣的貢獻，需要科學分析。因此在立法之前需要對其必要性進行充分論證。如果論證後確有必要，從法理上講，人大機關可以以立法的形式確定其法律效力。

　　中國道路運輸協會會長王麗梅認為，我們面臨的環境和交通狀況在不斷變化，應該探索新舉措去解決現有問題，供暖季單雙號限行可以作為方向去研究。但到底是否該限，政府應充分考慮各方利益，徵求民眾的意見。

　　專家觀點

　　供暖期間可頻繁單雙號限行

　　著名交通專家徐康明認為，北京可以研究實行特定時間段或者特定範圍內的單雙號限行。近幾年，北京遇到重大國事以及重污染天氣時，曾多次嘗試單雙號限行，並且在疏堵和減輕重污染程度方面效果明顯。這就是特定時間段的單雙號限行舉措。

　　從公益性角度出發，每個市民都有責任為降低空氣污染貢獻自己的力量，重污染天實行單雙號限行可以理解。那麼單雙號限行是否能常態化或者適用於整個供暖季呢？

　　徐康明提到，考慮冬季供暖時期污染頻現，北京也可以嘗試在供暖期間頻繁單雙號限行，這也是特定時間段的限行，只是之前是限行三四天，而現在在三四個月內多次連續實行單雙號限行，其出發點和目的是相同的。不過，連續性的單雙號限行措施與尾號限行措施一樣，也是一種臨時性舉措，並非正式的地方法規。

　　徐康明認為，除了特定時間限行，北京市也可以對特定區域實行單雙號限行，比如五環內，或者一些重要商業區周邊，這種限行主要從緩解交通擁堵的角度考慮，同時也能對大氣污染起到一定緩解作用。

　　市民聲音

　　“不開車上下班得坐6小時公交”

　　市民韓女士家住西南五環的豐臺雲崗附近，工作地點位於西北五環的中關村軟體園，平日開車上下班。為避免堵車，她一般走五環或六環，日均行駛里程90公里。

　　“我要是沒車每天坐公交車6個小時。”韓女士告訴記者，距她家最近的地鐵站有15公里，是14號線張郭莊站，開車要20分鐘，乘公交車最快也要45分鐘。從張郭莊換乘3次地鐵抵達西二旗站，大約需要一個半小時，但從西二旗到中關村軟體園還要乘坐半小時班車，前提是不堵車。最後，從軟體園站點再步行十幾分鐘到公司。

　　韓女士説，平日尾號限行期間她一般選擇順風車，單雙號限行期間她有一次花費近4小時才到單位。“如果公共交通快，我真不願意每天開幾十公里的車。”

　　“停車費太貴上班很少開車”

　　與韓女士不同，市民趙先生住在城區，家在西四環定慧寺附近，單位位於車公莊。“最開始我習慣開車，但是單位附近停車太困難，附近停車場每小時8元，趕上加班一天停車費就要100元。”趙先生説，6號線開通後，他乘坐地鐵半小時即可到單位，很少開車。

　　不過，趙先生每週有一兩天時間需要去見客戶，有時客戶可能在懷柔、房山等郊區，不開車就非常浪費時間。“如果單雙號讓藍天能回來，我們也高興，實在需要用車時就打車。”

　　近年曾實施的單雙號限行

　　APEC期間

　　2014年11月3日起，為期10天的單雙號限行措施實施。

　　9月3日閱兵期間

　　2015年8月20日至9月3日採取機動車單雙號限行措施。

　　紅色預警期間

　　北京市于2015年12月8日7時至10日12時首次啟動空氣重污染紅色預警措施，全市範圍內實施機動車單雙號限行。當月19日7時至22日24時再次啟動空氣重污染紅色預警措施，實施機動車單雙號限行。

　　連結·治污

　　冬季重污染

　　機動車是最大來源嗎？

　　2014年本市對PM2.5所做的源解析表明，全年PM2.5來源中區域傳輸貢獻佔28%至36%，本地污染排放貢獻佔64%至72%。而在本地污染貢獻中，機動車、燃煤、工業生産、揚塵為主要來源，分別佔31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐飲、汽車修理、畜禽養殖、建築涂裝等其他排放約佔14.1%。也就是説，在本地污染來源中，機動車對PM2.5的“貢獻最大”。

　　因此，在本地源中被扣上“老大”帽子的機動車自然就成了大氣污染的“罪魁禍首”。但值得一提的是，北京的PM2.5源解析結果，是基於對北京全年的情況進行評估得出的結論。在採暖季遇空氣重污染時，機動車、燃煤、工業生産和揚塵的貢獻比率並非如此。

　　“到冬季，燃煤對京津冀PM2.5污染貢獻率在1/3以上。”中國環境科學研究院副院長柴發合表示。而在去年12月空氣重污染應急狀態下，環保部曾組織專家對污染源進行細緻解析，結果同樣表明：在重污染發生時，燃煤是最大的污染源。

　　北京市環保監測中心主任張大偉表示，北京地區發生的重污染，一般不會是單獨的，周邊區域都會伴有大範圍重污染的同步性特徵。而在重污染過程中，特別是PM2.5濃度快速爬升階段，燃煤影響顯著，有60%的污染都是燃煤貢獻的，這不僅包括北京本地的燃煤污染，也包括周邊的燃煤污染傳輸。當濃度上升至一定程度，到了積累階段，機動車二次轉化則會進一步加重污染程度。

　　因此，北京要想解決冬季的重污染，燃煤是繞不過去的問題。

　　據2015年底環保部對華北6省(區、市)22個城市(區)的督查數據顯示，除北京、天津外，華北地區煤炭在能源消費結構中佔比近90%，遠超全國平均水準。京津冀區域每年燃煤消耗量為4億噸，佔全國的1/10；京津冀加上山東的煤炭消耗量更是高達10億噸，佔全國的1/4。

　　為治理污染

　　限行到底應該限制誰？

　　“如果限制機動車行駛，目的是為了限制污染，那自然是誰排放的污染物量大就限制誰。”柴發合説。目前，北京黃標車已經淘汰完了，那麼接下來就是國一、國二的車，按這種順序不斷去限制、淘汰排放量高的車。

　　有研究表明，1輛黃標車的尾氣排放量與28輛“國四”標準汽車的尾氣排放量相當。北京從2002年就開始實行黃標車限行，限行範圍逐步從二環以內，二環、擴大到五環到六環，2015年1月1日起，包括遠郊區縣的主要街道都對黃標車限制行駛。

　　2014年底，通過持續多年的限制行駛、給予淘汰補貼等政策，北京在全國率先淘汰了黃標車。在基本解決了黃標車的問題後，北京又把目標鎖定在了國一、國二車輛。

　　據介紹，北京現有約40萬輛國一標準車和50多萬輛國二標準車。根據環保部門測算，如果將這近百萬輛老舊車輛全部換成國五標準車，將達到機動車單雙號限行的減排效果。

　　近日，市環保局機動車排放管理處副處長連愛萍透露，目前本市相關部門正在開展貨運集散地及物流園區全部遷到六環以外或本市以外區域的研究，計劃市內運輸任務由市綠色車隊或者純電動車承擔，將全天禁止外地大貨車進入六環以內。

　　“淘汰老舊車，限制高排放車，這些都是比較好的措施，該採取時要堅決採取。但是對於涉及到老百姓的措施，一定要經過充分的論證，不是靠拍腦袋決定。”柴發合表示。

　　限行常態化

　　要走哪些立法程式？

　　自2008年10月11日起，北京開始實施工作日五日尾號限行措施，時限半年，但該措施屢次被延長，至今已執行7年有餘。

　　根據2015年新修訂的《立法法》第82條，“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規”，“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範”。

　　如果按照《立法法》，已經實施超過兩年仍在繼續實施並已經變成常態性的尾號限行舉措，應提請北京市人大或常委會制定地方性法規。但至今，關於尾號限行的決定，仍以《通告》的形式對市民公佈。通告中表示，其根據《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》有關規定做出。

　　今年1月1日，經歷三次審議獲通過的《大氣污染防治法》正式實施。由於存在巨大爭議，新法最終刪除了“授權地方政府對機動車實施限行”的條款，而“由地方根據具體情況在其許可權範圍內規定”。如果在採暖季實施單雙號限行，是否可以依據地方版的《大氣污染防治條例》作出規定、又要經歷哪些程式，尚不得知。

　　2014年3月發佈實施的京版《大氣污染防治條例》中第72條提出，“市人民政府可以根據大氣環境品質狀況，在一定區域內採取限制機動車行駛的交通管理措施”。(記者 黃海蕾 趙鵬 王碩 潘珊菊)